LECTURAS COMPLEMENTARIAS

LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA

Durante gran parte del siglo XX, Colombia se caracterizó por tener un sistema fiscal centralizado, es decir, un sistema en el cual el gobierno nacional actuaba como el principal recaudador de impuestos y, así mismo, como el principal proveedor de los bienes y servicios públicos; sistema que se adoptó en la Constitución de 1886 y perduró hasta fines de la década de 1980.

A comienzos de esa década se empezó a gestar el cambio hacia un sistema descentralizado, al reconocer que las regiones debían tener más autonomía en las decisiones sobre el gasto público. De esta manera, entre 1983 y 1990 se empezaron a realizar cambios orientados a generar una descentralización económica consistente en una mayor autonomía de cada región para decidir la utilización de sus ingresos; así mismo, se empezó a desarrollar un proceso de descentralización política con la elección popular de alcaldes. Este proceso de descentralización fiscal y política, que se empezó a gestar a comienzos de los años ochenta, se concretó en la Constitución de 1991.

La Constitución de 1991
Como había ocurrido en el caso de la Carta Constitucional de 1886, en la reforma constitucional de 1991 hubo una gran discusión acerca de cómo debería ser el ordenamiento político y administrativo de la nación. Esta discusión giraba principalmente en torno a la disyuntiva entre el federalismo y el centralismo. La decisión final fue adoptar un modelo intermedio, de manera que siguiéramos funcionando como una república unificada, pero donde las regiones tuvieran cierto grado de autonomía; de esta manera, el artículo primero de la Constitución de 1991 define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, participativa y pluralista”.

En este esquema, el gobierno central tiene responsabilidad sobre la estabilización y la distribución de recursos, mientras que los gobiernos regionales y locales son responsables de la asignación de estos recursos, y de la provisión de servicios como educación y salud.

El sistema fiscal descentralizado permite que las entidades territoriales tengan un mayor grado de responsabilidad en la prestación de servicios básicos a la población; así, lo que se busca es que los servicios se presten desde las entidades que están más cerca de la población, es decir, desde los departamentos y los municipios, ya que éstas conocen mejor las necesidades de los ciudadanos; igualmente, se busca que los ciudadanos puedan evaluar y juzgar de una manera más directa la prestación de estos servicios.

Como vemos, desde 1991 Colombia adoptó un nuevo marco institucional y desarrolló instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos, y a incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones.

Funciones de las entidades territoriales
Con la reforma constitucional de 1991 y la adopción de un sistema fiscal descentralizado fue necesario redefinir las funciones de los distintos niveles de gobierno; en otras palabras, se requería hacer una redistribución de las obligaciones y competencias tanto del gobierno central, como de los gobiernos subnacionales, es decir, los departamentos, los distritos y los municipios; de esta manera, desde 1991 las funciones de cada uno de los niveles de gobierno son las siguientes:

· A la Nación le corresponde formular las políticas generales de desarrollo económico y asignar los recursos de las transferencias; también, está en la obligación de garantizar el acceso a la educación y a los servicios de salud, y de evaluar los resultados obtenidos por las entidades territoriales.

· Los departamentos tienen la función de planear el desarrollo departamental, incluyendo la planeación y administración del sector educativo, de salud y de asistencia a las poblaciones menos favorecidas; así mismo, les corresponde la obligación de ejecutar obras públicas de competencia departamental y apoyar a los municipios en la prestación de servicios públicos domiciliarios.

· Los distritos de Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla comparten responsabilidades y competencias con los departamentos; al igual que estos, deben cumplir labores de planeación y administración de los servicios de educación y salud.

· A los municipios les corresponde planear el desarrollo municipal y prestar los servicios públicos domiciliarios; así mismo, deben efectuar inversiones en obras públicas locales y promover la participación ciudadana; por último, deben prestar servicios de educación y salud sólo cuando cuenten con la capacidad administrativa para hacerlo.



LOS IMPUESTOS EN EL NUEVO REINO DE GRANADA

El cobro de impuestos es indispensable para cualquier gobierno, ya que le permite tener los recursos para sostener un orden institucional y brindar servicios a sus ciudadanos; por ello, la recolección de impuestos no es una práctica exclusiva de los Estados modernos.

Hoy en día los colombianos pagan sus impuestos al gobierno colombiano, pero antes de que fuéramos una República independiente estos pagos de impuestos se hacían a la Corona Española.

Los impuestos coloniales no se destinaban a obras públicas, sino que eran utilizados únicamente para el sostenimiento de la burocracia colonial; de hecho, el sistema fiscal del Nuevo Reino de Granada fue considerado como uno de los más abusivos de las colonias españolas y, por esto mismo, fue uno de los motivos que alentó la revolución comunera y, más tarde, el movimiento independentista.

A pesar de que sus nombres ya no nos son familiares, los impuestos coloniales fueron pagos que se realizaron durante un largo período de tiempo. Veamos algunos ejemplos: como impuestos directos se cobraban la bula de cruzada, las medias anatas, la mesada eclesiástica y los donativos graciosos.

La bula de cruzada tiene su origen en el siglo XI cuando la Iglesia Católica autorizó a la Corona Española para que recaudara una limosna, la cual tenía por objeto financiar las cruzadas; en 1578 el Papa Gregorio XIII extendió esta limosna al Nuevo Mundo, a pesar de que las cruzadas habían terminado siglos atrás.

Las medias anatas eran en principio cobradas a los sacerdotes de oficio en el Nuevo Reino de Granada; estos debían pagar a la Real Hacienda la mitad de sus ingresos durante el primer año de oficios, además, existía la mesada eclesiástica, con la que se dictaminaba que los religiosos debían aportar un duodécimo de los beneficios obtenidos por algún oficio eclesiástico.

Por su parte, los donativos graciosos consistían en un impuesto extraordinario y obligatorio que los monarcas exigían cuando se veían en dificultades para financiar sus guerras. El último donativo gracioso que se exigió a los habitantes de la Nueva Granada fue precisamente para financiar la guerra que España sostenía con Inglaterra, y de hecho fue uno de los tributos que impulsó el inicio de la revolución comunera.

Así mismo, se exigía el pago de impuestos indirectos, los cuales recaían sobre actividades económicas determinadas, o sobre el intercambio de mercancías que se realizaba entre España y sus colonias, o, inclusive, en el interior de las colonias. Entre estos impuestos indirectos se encuentran los quintos reales, el diezmo y la alcabala.

Los quintos reales eran el cobro que se hacía sobre la explotación de minerales, mientras que el diezmo consistía en un impuesto del 10% sobre toda la producción agrícola; la función de este impuesto era financiar a la Iglesia Católica en tierras americanas.

Por último, la alcabala designaba el pago que exigía la Corona Española cada vez que se vendía o permutaba un bien mueble o inmueble; esto quiere decir que cada vez que se realizaba una transacción de viviendas, ganado, etc., se debía pagar un 2% de la transacción a la Corona.



EL GASTO PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA

En términos generales, el gasto público en los gobiernos de los países latinoamericanos asciende aproximadamente a 25% del PIB, mientras que en los países industrializados alcanza, en promedio, más del 40% del PIB.

La diferencia más notable entre los países latinoamericanos y los industrializados está en el monto del gasto destinado a los sistemas de seguridad social: mientras que los países industrializados destinan, en promedio, el 15% de su PIB a seguridad social, en Latinoamérica este gasto sólo alcanza el 2,5% del PIB.

Sin embargo, las proporciones de gasto público asignadas por los países latinoamericanos y los desarrollados cambian cuando se habla de inversión: mientras los países de América Latina destinan en promedio el 6% de su PIB en inversión pública, en los países industrializados esta cifra sólo llega al 2% del PIB.

En ambos casos hay que tener en cuenta que estamos hablando de participaciones relativas del gasto público en el PIB; de esta manera, es posible que un país desarrollado destine un mayor monto absoluto a un rubro que un país en desarrollo, pero como porcentaje del PIB esa suma puede ser menor.

Es importante tener en cuenta que entre los países de América Latina existen grandes diferencias: por una parte tenemos países como Barbados, en el cual se destina 35% del PIB al gasto público, entre tanto, Bolivia, Trinidad, Tobago, Uruguay, Brasil, Venezuela, Honduras y Jamaica alcanzaron un promedio de 30% del PIB en gasto público durante los años noventa; pero, por otra parte, tenemos países como Haití y Guatemala en donde el gasto público sólo llega al 12% del PIB, al igual que en República Dominicana, El Salvador, Paraguay y Perú en donde se alcanza un nivel inferior al 20%.


LA CONDONACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA
El llamado Grupo de los Ocho o G-8 agrupa a varios de los países más desarrollados del mundo y está compuesto por: el Reino Unido, los Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Canadá, Italia y Rusia. La reunión del G-8 realizada en julio de 2005 trajo una gran noticia para algunos países africanos y latinoamericanos: la decisión de condonar parte de su deuda externa.

La deuda externa corresponde a los recursos que los países han recibido en calidad de préstamo tanto de entidades multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, como de bancos comerciales internacionales.

Los países beneficiados por esa decisión fueron, de África: Benín, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia, y de Latinoamérica: Bolivia, Guayana, Honduras y Nicaragua. La mayor
parte de estos países se encuentran entre los más pobres del planeta, y por ello han tenido que recurrir a grandes préstamos extranjeros para financiar las inversiones que sus gobiernos no están en capacidad de costear; esto ha significado un gran peso sobre el déficit fiscal de cada uno de éstos países.

Como resultado de esta reunión, se llegó al acuerdo de que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Fondo para el Desarrollo de África cancelarán el 100% del dinero que estos países les deben. Esto suma más de 40 mil millones de dólares que serán cubiertos por los países del G-8. La cancelación de la deuda está sujeta a cierto tipo de condiciones; por una parte, los países beneficiados deberán invertir el total del monto de la deuda condonada en salud, educación y lucha contra la pobreza; en segundo lugar, se exige que estos países cumplan una serie de requisitos orientados a combatir la corrupción para asegurar que el dinero se use de una manera apropiada.

Aunque esta medida no resuelve el problema de la pobreza en el mundo y queda aún mucho por hacer, se calcula que los países favorecidos podrán ahorrar anualmente 1.500 millones de dólares para destinarlos a sus necesidades más fundamentales.

EL CANJE DE DEUDA EXTERNA: LOS CASOS DE ARGENTINA Y COLOMBIA
El canje de deuda es un acuerdo al que puede llegar un país deudor con su acreedor para aliviar los pagos de su deuda externa. El objetivo de estos acuerdos es que el país deudor sea eximido de pagar parte de su deuda, a cambio de que invierta este dinero en proyectos que en condiciones normales no estaría en capacidad de ejecutar, así, en América Latina existen dos ejemplos recientes de canje de deuda: Argentina y Colombia.

A comienzos de 2005, el presidente español, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció que iniciaría un plan de canje de deuda por educación con Argentina; con este canje se busca aliviar las secuelas de la crisis y apoyar al país sudamericano en su lucha contra la pobreza.

Este canje contempla 60 millones de euros (78 millones de dólares), que representan el 7,8% de los 1.000 millones de dólares que Argentina debía a España en ese momento; de esta manera, Argentina no tendrá que pagar esta suma y a cambio realizará inversiones en educación básica, lo cual busca que todos los niños argentinos puedan terminar los diez años de escolaridad obligatoria.

Por otra parte, en 2004 el gobierno de Colombia realizó un canje de deuda con Estados Unidos; este canje permitirá que la deuda colombiana se reduzca en diez millones de dólares, a cambio de que se invierta este dinero en la conservación de algunas de las regiones colombianas más ricas en biodiversidad. Colombia es reconocida como uno de los países con mayor biodiversidad en el mundo, y gracias a este canje de deuda va a estar en capacidad de adjudicar recursos para proteger parte de su riqueza natural, así como para apoyar iniciativas locales de conservación. La inversión de diez millones de dólares que se contempla en el canje está prevista para que se realice en los próximos doce años.

El canje de deuda para la conservación es un acuerdo que generalmente se realiza entre los países que tienen deuda con Estados Unidos, para invertir parte de esa deuda en la preservación de los bosques tropicales; anteriormente se han realizado cinco acuerdos de este tipo con Bangladesh, Belice, El Salvador, Perú y Tailandia.


LAS ENTIDADES ESTATALES RELACIONADAS CON EL SISTEMA FISCAL

Ministerio de Hacienda: es el ente de la administración pública encargado de definir la política financiera del Estado y de recaudar los impuestos; además, aquí es donde se prepara el presupuesto del gobierno que posteriormente es sometido a discusión en el Congreso.

Entre sus funciones más importantes se encuentra la de coordinar con la autoridad monetaria, que es la Junta Directiva del Banco de la República, las políticas gubernamentales en materia financiera, monetaria, crediticia, cambiaria y fiscal; así mismo, el Ministerio de Hacienda debe coordinar las tareas de recaudo que ejecuta la DIAN y administrar estos recursos.

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN): es una dependencia del Ministerio de Hacienda que tiene como objetivo dirigir y controlar las actividades relacionadas con el recaudo de tributos nacionales, derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior.

Contraloría General de la República: es el máximo órgano de control fiscal del Estado colombiano. Su creación fue una recomendación de la misión económica dirigida por el profesor Edwin Walter Kemmerer en 1923; misión que fue la encargada de presentar los lineamientos para la creación del Banco de la República. El papel de la Controlaría es procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos, así como promover la transparencia y vincular activamente a la ciudadanía en el control de la gestión pública.