LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
Durante gran parte del siglo XX, Colombia se caracterizó por tener un sistema fiscal centralizado, es decir, un sistema en el cual el gobierno nacional actuaba como el principal recaudador de impuestos y, así mismo, como el principal proveedor de los bienes y servicios públicos; sistema que se adoptó en la Constitución de 1886 y perduró hasta fines de la década de 1980.
A comienzos de esa década se empezó a gestar el cambio hacia un sistema descentralizado, al reconocer que las regiones debían tener más autonomía en las decisiones sobre el gasto público. De esta manera, entre 1983 y 1990 se empezaron a realizar cambios orientados a generar una descentralización económica consistente en una mayor autonomía de cada región para decidir la utilización de sus ingresos; así mismo, se empezó a desarrollar un proceso de descentralización política con la elección popular de alcaldes. Este proceso de descentralización fiscal y política, que se empezó a gestar a comienzos de los años ochenta, se concretó en la Constitución de 1991.
La Constitución de 1991
Como había ocurrido en el caso de la Carta Constitucional de 1886, en la reforma constitucional de 1991 hubo una gran discusión acerca de cómo debería ser el ordenamiento político y administrativo de la nación. Esta discusión giraba principalmente en torno a la disyuntiva entre el federalismo y el centralismo. La decisión final fue adoptar un modelo intermedio, de manera que siguiéramos funcionando como una república unificada, pero donde las regiones tuvieran cierto grado de autonomía; de esta manera, el artículo primero de la Constitución de 1991 define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, participativa y pluralista”.
En este esquema, el gobierno central tiene responsabilidad sobre la estabilización y la distribución de recursos, mientras que los gobiernos regionales y locales son responsables de la asignación de estos recursos, y de la provisión de servicios como educación y salud.
El sistema fiscal descentralizado permite que las entidades territoriales tengan un mayor grado de responsabilidad en la prestación de servicios básicos a la población; así, lo que se busca es que los servicios se presten desde las entidades que están más cerca de la población, es decir, desde los departamentos y los municipios, ya que éstas conocen mejor las necesidades de los ciudadanos; igualmente, se busca que los ciudadanos puedan evaluar y juzgar de una manera más directa la prestación de estos servicios.
Como vemos, desde 1991 Colombia adoptó un nuevo marco institucional y desarrolló instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos, y a incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones.
Funciones de las entidades territoriales
Con la reforma constitucional de 1991 y la adopción de un sistema fiscal descentralizado fue necesario redefinir las funciones de los distintos niveles de gobierno; en otras palabras, se requería hacer una redistribución de las obligaciones y competencias tanto del gobierno central, como de los gobiernos subnacionales, es decir, los departamentos, los distritos y los municipios; de esta manera, desde 1991 las funciones de cada uno de los niveles de gobierno son las siguientes:
· A la Nación le corresponde formular las políticas generales de desarrollo económico y asignar los recursos de las transferencias; también, está en la obligación de garantizar el acceso a la educación y a los servicios de salud, y de evaluar los resultados obtenidos por las entidades territoriales.
· Los departamentos tienen la función de planear el desarrollo departamental, incluyendo la planeación y administración del sector educativo, de salud y de asistencia a las poblaciones menos favorecidas; así mismo, les corresponde la obligación de ejecutar obras públicas de competencia departamental y apoyar a los municipios en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
· Los distritos de Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla comparten responsabilidades y competencias con los departamentos; al igual que estos, deben cumplir labores de planeación y administración de los servicios de educación y salud.
· A los municipios les corresponde planear el desarrollo municipal y prestar los servicios públicos domiciliarios; así mismo, deben efectuar inversiones en obras públicas locales y promover la participación ciudadana; por último, deben prestar servicios de educación y salud sólo cuando cuenten con la capacidad administrativa para hacerlo.
LOS IMPUESTOS EN EL NUEVO REINO DE GRANADA
El cobro de impuestos es indispensable para cualquier gobierno, ya que le permite tener los recursos para sostener un orden institucional y brindar servicios a sus ciudadanos; por ello, la recolección de impuestos no es una práctica exclusiva de los Estados modernos.
Hoy en día los colombianos pagan sus impuestos al gobierno colombiano, pero antes de que fuéramos una República independiente estos pagos de impuestos se hacían a la Corona Española.
Los impuestos coloniales no se destinaban a obras públicas, sino que eran utilizados únicamente para el sostenimiento de la burocracia colonial; de hecho, el sistema fiscal del Nuevo Reino de Granada fue considerado como uno de los más abusivos de las colonias españolas y, por esto mismo, fue uno de los motivos que alentó la revolución comunera y, más tarde, el movimiento independentista.
A pesar de que sus nombres ya no nos son familiares, los impuestos coloniales fueron pagos que se realizaron durante un largo período de tiempo. Veamos algunos ejemplos: como impuestos directos se cobraban la bula de cruzada, las medias anatas, la mesada eclesiástica y los donativos graciosos.
La bula de cruzada tiene su origen en el siglo XI cuando la Iglesia Católica autorizó a la Corona Española para que recaudara una limosna, la cual tenía por objeto financiar las cruzadas; en 1578 el Papa Gregorio XIII extendió esta limosna al Nuevo Mundo, a pesar de que las cruzadas habían terminado siglos atrás.
Las medias anatas eran en principio cobradas a los sacerdotes de oficio en el Nuevo Reino de Granada; estos debían pagar a la Real Hacienda la mitad de sus ingresos durante el primer año de oficios, además, existía la mesada eclesiástica, con la que se dictaminaba que los religiosos debían aportar un duodécimo de los beneficios obtenidos por algún oficio eclesiástico.
Por su parte, los donativos graciosos consistían en un impuesto extraordinario y obligatorio que los monarcas exigían cuando se veían en dificultades para financiar sus guerras. El último donativo gracioso que se exigió a los habitantes de la Nueva Granada fue precisamente para financiar la guerra que España sostenía con Inglaterra, y de hecho fue uno de los tributos que impulsó el inicio de la revolución comunera.
Así mismo, se exigía el pago de impuestos indirectos, los cuales recaían sobre actividades económicas determinadas, o sobre el intercambio de mercancías que se realizaba entre España y sus colonias, o, inclusive, en el interior de las colonias. Entre estos impuestos indirectos se encuentran los quintos reales, el diezmo y la alcabala.
Los quintos reales eran el cobro que se hacía sobre la explotación de minerales, mientras que el diezmo consistía en un impuesto del 10% sobre toda la producción agrícola; la función de este impuesto era financiar a la Iglesia Católica en tierras americanas.
Por último, la alcabala designaba el pago que exigía la Corona Española cada vez que se vendía o permutaba un bien mueble o inmueble; esto quiere decir que cada vez que se realizaba una transacción de viviendas, ganado, etc., se debía pagar un 2% de la transacción a la Corona.
EL GASTO PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA
En términos generales, el gasto público en los gobiernos de los países latinoamericanos asciende aproximadamente a 25% del PIB, mientras que en los países industrializados alcanza, en promedio, más del 40% del PIB.
La diferencia más notable entre los países latinoamericanos y los industrializados está en el monto del gasto destinado a los sistemas de seguridad social: mientras que los países industrializados destinan, en promedio, el 15% de su PIB a seguridad social, en Latinoamérica este gasto sólo alcanza el 2,5% del PIB.
Sin embargo, las proporciones de gasto público asignadas por los países latinoamericanos y los desarrollados cambian cuando se habla de inversión: mientras los países de América Latina destinan en promedio el 6% de su PIB en inversión pública, en los países industrializados esta cifra sólo llega al 2% del PIB.
En ambos casos hay que tener en cuenta que estamos hablando de participaciones relativas del gasto público en el PIB; de esta manera, es posible que un país desarrollado destine un mayor monto absoluto a un rubro que un país en desarrollo, pero como porcentaje del PIB esa suma puede ser menor.
Es importante tener en cuenta que entre los países de América Latina existen grandes diferencias: por una parte tenemos países como Barbados, en el cual se destina 35% del PIB al gasto público, entre tanto, Bolivia, Trinidad, Tobago, Uruguay, Brasil, Venezuela, Honduras y Jamaica alcanzaron un promedio de 30% del PIB en gasto público durante los años noventa; pero, por otra parte, tenemos países como Haití y Guatemala en donde el gasto público sólo llega al 12% del PIB, al igual que en República Dominicana, El Salvador, Paraguay y Perú en donde se alcanza un nivel inferior al 20%.
LA CONDONACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA
El llamado Grupo de los Ocho o G-8 agrupa a varios de los países más desarrollados del mundo y está compuesto por: el Reino Unido, los Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Canadá, Italia y Rusia. La reunión del G-8 realizada en julio de 2005 trajo una gran noticia para algunos países africanos y latinoamericanos: la decisión de condonar parte de su deuda externa.
La deuda externa corresponde a los recursos que los países han recibido en calidad de préstamo tanto de entidades multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, como de bancos comerciales internacionales.
Los países beneficiados por esa decisión fueron, de África: Benín, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia, y de Latinoamérica: Bolivia, Guayana, Honduras y Nicaragua. La mayor
parte de estos países se encuentran entre los más pobres del planeta, y por ello han tenido que recurrir a grandes préstamos extranjeros para financiar las inversiones que sus gobiernos no están en capacidad de costear; esto ha significado un gran peso sobre el déficit fiscal de cada uno de éstos países.
Como resultado de esta reunión, se llegó al acuerdo de que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Fondo para el Desarrollo de África cancelarán el 100% del dinero que estos países les deben. Esto suma más de 40 mil millones de dólares que serán cubiertos por los países del G-8. La cancelación de la deuda está sujeta a cierto tipo de condiciones; por una parte, los países beneficiados deberán invertir el total del monto de la deuda condonada en salud, educación y lucha contra la pobreza; en segundo lugar, se exige que estos países cumplan una serie de requisitos orientados a combatir la corrupción para asegurar que el dinero se use de una manera apropiada.
Aunque esta medida no resuelve el problema de la pobreza en el mundo y queda aún mucho por hacer, se calcula que los países favorecidos podrán ahorrar anualmente 1.500 millones de dólares para destinarlos a sus necesidades más fundamentales.
EL CANJE DE DEUDA EXTERNA: LOS CASOS DE ARGENTINA Y COLOMBIA
El canje de deuda es un acuerdo al que puede llegar un país deudor con su acreedor para aliviar los pagos de su deuda externa. El objetivo de estos acuerdos es que el país deudor sea eximido de pagar parte de su deuda, a cambio de que invierta este dinero en proyectos que en condiciones normales no estaría en capacidad de ejecutar, así, en América Latina existen dos ejemplos recientes de canje de deuda: Argentina y Colombia.
A comienzos de 2005, el presidente español, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció que iniciaría un plan de canje de deuda por educación con Argentina; con este canje se busca aliviar las secuelas de la crisis y apoyar al país sudamericano en su lucha contra la pobreza.
Este canje contempla 60 millones de euros (78 millones de dólares), que representan el 7,8% de los 1.000 millones de dólares que Argentina debía a España en ese momento; de esta manera, Argentina no tendrá que pagar esta suma y a cambio realizará inversiones en educación básica, lo cual busca que todos los niños argentinos puedan terminar los diez años de escolaridad obligatoria.
Por otra parte, en 2004 el gobierno de Colombia realizó un canje de deuda con Estados Unidos; este canje permitirá que la deuda colombiana se reduzca en diez millones de dólares, a cambio de que se invierta este dinero en la conservación de algunas de las regiones colombianas más ricas en biodiversidad. Colombia es reconocida como uno de los países con mayor biodiversidad en el mundo, y gracias a este canje de deuda va a estar en capacidad de adjudicar recursos para proteger parte de su riqueza natural, así como para apoyar iniciativas locales de conservación. La inversión de diez millones de dólares que se contempla en el canje está prevista para que se realice en los próximos doce años.
El canje de deuda para la conservación es un acuerdo que generalmente se realiza entre los países que tienen deuda con Estados Unidos, para invertir parte de esa deuda en la preservación de los bosques tropicales; anteriormente se han realizado cinco acuerdos de este tipo con Bangladesh, Belice, El Salvador, Perú y Tailandia.
LAS ENTIDADES ESTATALES RELACIONADAS CON EL SISTEMA FISCAL
Ministerio de Hacienda: es el ente de la administración pública encargado de definir la política financiera del Estado y de recaudar los impuestos; además, aquí es donde se prepara el presupuesto del gobierno que posteriormente es sometido a discusión en el Congreso.
Entre sus funciones más importantes se encuentra la de coordinar con la autoridad monetaria, que es la Junta Directiva del Banco de la República, las políticas gubernamentales en materia financiera, monetaria, crediticia, cambiaria y fiscal; así mismo, el Ministerio de Hacienda debe coordinar las tareas de recaudo que ejecuta la DIAN y administrar estos recursos.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN): es una dependencia del Ministerio de Hacienda que tiene como objetivo dirigir y controlar las actividades relacionadas con el recaudo de tributos nacionales, derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior.
Contraloría General de la República: es el máximo órgano de control fiscal del Estado colombiano. Su creación fue una recomendación de la misión económica dirigida por el profesor Edwin Walter Kemmerer en 1923; misión que fue la encargada de presentar los lineamientos para la creación del Banco de la República. El papel de la Controlaría es procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos, así como promover la transparencia y vincular activamente a la ciudadanía en el control de la gestión pública.
martes, 3 de marzo de 2009
EL PAPEL DEL GOBIERNO Y LA POLÍTICA FISCAL
EL PAPEL DEL GOBIERNO Y LA POLÍTICA FISCAL*
Cuando la gente discute sobre su situación económica, no es raro que termine hablando del gobierno: muchas veces oímos a personas que se quejan de que el gobierno no hace lo que le corresponde para mejorar la situación de los ciudadanos, o para solucionar los problemas de la economía; pero así como algunos critican al gobierno porque no interviene en ciertas áreas de la economía, otros se quejan porque interviene demasiado; no es raro escuchar a empresarios o líderes gremiales lamentándose porque el gobierno no los deja trabajar, ya sea porque los impuestos son muy altos o porque existen demasiados trámites en el campo empresarial.
En medio del debate entre los que critican al gobierno por intervenir demasiado en la economía y los que reclaman una mayor participación pública en la vida económica del país, surgen algunas preguntas importantes: ¿Cuál debe ser el papel del gobierno en la economía? ¿Hasta dónde es responsabilidad del gobierno el desarrollo de ciertas actividades productivas? ¿Es el gobierno un aliado de los hogares y los empresarios o, por el contrario, es una carga para su buen desempeño económico? ¿Cuáles son los instrumentos con que cuenta el gobierno para estimular la actividad económica de un país, y cuáles son las precauciones que debe tener en su manejo?
Aunque algunos de esos interrogantes pueden parecer complejos, inquietudes especializadas de economistas, su respuesta es fundamental para cualquier persona que quiera entender el funcionamiento de un país y de un sistema económico. La comprensión adecuada del papel que desempeña el gobierno en una economía no sólo facilita la comprensión de los retos que encarna el proceso de desarrollo de un país como el nuestro, sino que además permite al ciudadano corriente evaluar la gestión de sus gobernantes.
Esta guía aborda los conceptos fundamentales relacionados con la participación del gobierno en la economía, y evalúa los principales instrumentos con que éste cuenta para ejecutar la política económica. Esta discusión permite entender las circunstancias bajo las cuales un gobierno puede ejecutar la política económica de manera responsable y sostenible, así como los riesgos que existen cuando las autoridades ejecutan acciones que a primera vista lucen razonables, pero que pueden terminar siendo nocivas para la economía y la población.
INTRODUCCIÓN
El gobierno es una parte fundamental de cualquier comunidad organizada. En términos generales, podemos definir el gobierno como el conjunto de instituciones políticas, leyes y prácticas a través de las cuales se realiza la actividad de gobernar y se regula el funcionamiento de la sociedad.
Los principales objetivos del gobierno en las sociedades modernas son: proteger las libertades individuales, velar por el cumplimiento de las normas y promover el bienestar de la sociedad como un todo; tomando en cuenta esos objetivos, es fácil inferir que el gobierno desempeña un papel muy importante en una sociedad, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista económico. A menudo al gobierno se le denomina también sector público, debido a que las actividades que ejerce están al servicio de la comunidad o de la nación.
Si nos concentramos en su dimensión económica, el gobierno es uno de los principales agentes que participan en el sistema económico junto con los hogares y las empresas1; sin embargo, el gobierno tiene una característica distintiva: como veremos más adelante, no sólo adelanta labores productivas como las empresas, y desarrolla actividades de consumo como las familias, sino que además debe garantizar que las reglas del juego de la economía se cumplan.
Para alcanzar sus objetivos, el gobierno debe, por una parte, contar con un importante volumen de ingresos y, por otra, decidir cuál es la mejor manera de gastar esos recursos de acuerdo con los intereses de la sociedad. La mayor parte de los ingresos que recibe el gobierno se derivan de los impuestos que cobra a los hogares y a las empresas.
La decisión de cómo gastar esos ingresos se lleva a cabo en una instancia política que busca que en ese proceso se vean representados los intereses de los distintos sectores que conforman la sociedad, y aquella se consigna en el presupuesto del gobierno.
Las decisiones que toma el gobierno en cuanto a sus ingresos y su gasto con el fin de incidir sobre el desempeño de la economía se denominan política fiscal. En esta guía analizaremos el papel del gobierno en la economía y el efecto de la política fiscal.
EL PAPEL DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA
El gobierno tiene dos tipos de actividades en un sistema económico: por un lado, el gobierno es un agente económico como lo son los hogares y las empresas; en efecto, el gobierno es propietario de factores productivos como los hogares, y como ellos también adelanta actividades asociadas con el consumo y el ahorro; así mismo, el gobierno desarrolla labores productivas como lo hacen las empresas.
Pero, por otro lado, el gobierno cumple ciertas labores que lo diferencian del resto de los agentes económicos; las instituciones que conforman el gobierno tienen la función de regular el sistema económico; en otras palabras, el gobierno es el encargado de velar por el respeto de las reglas de juego de la economía.
Existen distintos niveles de gobierno, definidos de acuerdo con sus diferentes responsabilidades y su ámbito de influencia. El gobierno local opera en las ciudades, pueblos o comunidades; en el caso de Colombia, ese nivel de gobierno es ejercido por las alcaldías. El gobierno regional es el que actúa sobre un conjunto de ciudades o comunidades agrupadas en regiones, como son los estados, en algunos países, o los departamentos, en otros; en Colombia el gobierno regional es ejercido por las gobernaciones. Finalmente, el gobierno nacional o gobierno central es el que controla todo el territorio de una nación. Los distintos niveles de gobierno tienen responsabilidades específicas, es decir, que en la práctica las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno deben ser complementarias.
En varios países, entre ellos Colombia, cuando se habla de las cifras de ingresos y gastos del gobierno por lo general se hace referencia al gobierno central. En Colombia, las entidades más importantes que pertenecen al gobierno central son la presidencia, los ministerios y los departamentos administrativos; no obstante, como ya se mencionó, los gobiernos regionales y locales también forman parte del gobierno.
Adicionalmente, en los países existen también empresas públicas, las cuales son entidades del gobierno que desarrollan actividades productivas (como lo hacen las empresas privadas). Los distintos niveles de gobierno y las empresas públicas conforman lo que conocemos como sector público, porque son entidades que ejercen actividades para el servicio de la comunidad o de la nación. Para ser más precisos en esta definición es pertinente aclarar que existen empresas públicas no financieras, como las que prestan los servicios públicos, y empresas públicas financieras, como los bancos que ofrecen servicios a los exportadores. Así, cuando se suman las cifras del gobierno central, con las de los gobiernos locales o regionales, y las de las empresas públicas no financieras, se habla del sector público no financiero, y si a este grupo se suman las empresas públicas financieras se está hablando del sector público consolidado.
El Estado ejerce sus funciones a través de tres ramas: la ejecutiva, la legislativa y la judicial; éstas operan en los tres niveles de gobierno: central, regional y local; con esto, el poder ejecutivo es la rama del Estado encargada de ejecutar las leyes; el poder legislativo es el encargado de diseñar dichas leyes; y el poder judicial es la rama del Estado a través de la cual se ejerce la administración de justicia.
Como ya se mencionó, el gobierno participa como agente económico en las distintas actividades que se llevan a cabo en un sistema económico: producción, consumo e inversión; en efecto, el gobierno produce bienes y servicios, contrata factores de producción, consume bienes y servicios, ahorra e invierte.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que en la medida en que el gobierno busca promover el bienestar de la sociedad como un todo, a veces resulta difícil que opere con la lógica de las empresas o de los hogares, ya que estos dos agentes económicos buscan el bienestar particular, mientras que el gobierno busca el bienestar colectivo.
El objetivo de las empresas puede resumirse en la maximización de sus utilidades, y el objetivo de los hogares en la maximización de su bienestar a través de un mayor nivel de ingreso y un uso eficiente del mismo. Así, el gobierno actúa en la esfera de lo público, al servicio de la comunidad o de la nación, mientras las empresas y los hogares actúan en la esfera de lo privado, es decir, en la búsqueda de intereses particulares.
El gobierno como agente económico
El hecho de que el gobierno busque el bienestar colectivo implica que sea el agente que debe proveer los servicios o los bienes que no son provistos por las empresas privadas, ya sea porque su costo de producción es muy alto, o porque se trata de actividades que no generan rentabilidad privada; este es el caso, por ejemplo, de actividades como la defensa nacional, el suministro de salud a los más pobres y a los ancianos, y el cuidado del medio ambiente.
En algunos casos los gobiernos también participan en actividades productivas que se consideran estratégicas para el desarrollo de una economía, como la industria siderúrgica o el sector petrolero. No obstante, todas las economías no operan de esta manera; así, en los países más desarrollados, como Estados Unidos, Francia, Alemania y Japón, el gobierno participa casi exclusivamente en las actividades en que el sector privado no tiene interés en hacerlo, lo cual hace que su participación en sectores como la industria o el sector financiero sea prácticamente nula.
En contraste, en economías menos desarrolladas como las de América Latina, el gobierno tradicionalmente ha estado presente en casi todas las actividades productivas compitiendo con empresas privadas; esta tendencia se ha modificado desde comienzos de la década de los noventa, cuando se dio un cambio en el modelo económico que significó la promoción de los procesos de privatización. La privatización es la venta por parte del Estado de las empresas de su propiedad que pueden ser negocios atractivos para el sector privado; con este proceso se busca que el gobierno se retire de actividades que pueden estar en manos de agentes privados, y concentre sus esfuerzos en llevar a cabo actividades necesarias para la sociedad y que no son desarrolladas por iniciativa privada.
En este sentido, es importante tener en cuenta que, si bien el gobierno participa en todas las actividades económicas, no siempre es un actor importante en todas esas actividades. La tendencia de las últimas décadas en muchos países del mundo ha sido que el gobierno tenga una baja participación en la producción, mientras su nivel de actividad en el consumo y en la inversión depende de las especificidades de las distintas economías.
EL GOBIERNO COMO EJECUTOR DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Hasta este punto hemos visto el papel que desempeña el gobierno como agente económico; ahora, analicemos su participación en el sistema económico como la instancia que busca el bienestar de la sociedad como un todo, para lo cual trata de influir en el desempeño del sistema económico. El gobierno desarrolla esa labor a través de la política económica, la cual es el conjunto de medidas con las cuales el gobierno busca tener impacto sobre tres aspectos fundamentales: la asignación de los recursos, la estabilización de la economía, y la distribución del ingreso o de la riqueza.
La estabilización de la economía se refiere a la búsqueda del pleno empleo de los recursos y el control de la inflación. Los principales instrumentos con que cuenta el gobierno para influir en el comportamiento de la economía son de dos tipos: fiscales y monetarios. Los instrumentos de política fiscal son aquellos relacionados con los ingresos y con los gastos del gobierno; los instrumentos de política monetaria son aquellos que sirven para regular la cantidad de dinero que circula en la economía. En algunos países, entre ellos Colombia, la autoridad monetaria es una instancia independiente en la que el gobierno ha delegado el manejo de la política monetaria (en nuestro caso el Banco de la República).
La independencia de la autoridad monetaria busca garantizar que no se vea afectada por presiones de ciertos agentes económicos en el desempeño de sus funciones; este tipo de presiones podría afectar las decisiones que toma la autoridad monetaria y tener un impacto negativo sobre el bienestar de toda la economía, por lo que bajo un esquema de independencia de la autoridad monetaria se busca que las decisiones en esta materia se tomen de acuerdo con criterios técnicos y sin favorecer a determinados grupos de la población. Esta independencia surge principalmente del hecho de que a la autoridad monetaria se le establece un objetivo central como el control de la inflación, el cual debe buscar a pesar de que ello implique tomar decisiones impopulares desde el punto de vista político; adicionalmente, bajo este esquema se restringe en un grado importante la posibilidad de que la autoridad monetaria le otorgue crédito al gobierno.
No obstante, la independencia de la autoridad monetaria no implica que ésta funcione totalmente aparte del sistema económico. Como veremos más adelante, el gobierno debe buscar la coherencia entre la política fiscal y la monetaria, especialmente para alcanzar el objetivo de estabilización de la economía.
En la medida en que la política fiscal se refiere a las decisiones sobre impuestos, gastos y endeudamiento del sector público, está estrechamente relacionada con las decisiones de ahorro e inversión del gobierno. No hay que olvidar que el gobierno opera como cualquier agente económico, en el sentido en que puede destinar sus ingresos al consumo, al ahorro o a la inversión; adicionalmente, el gobierno puede pedir crédito para financiar sus actividades.
La política fiscal abarca las decisiones del gobierno sobre su ahorro y su inversión, variables que a su vez tienen efectos sobre el ahorro y la inversión nacional. Teniendo en cuenta que se trata de un agente económico de gran tamaño, las decisiones de ahorro e inversión del gobierno desempeñan un papel clave desde el punto de vista del funcionamiento de toda la economía.
LA TEORÍA FISCAL
Dada la importancia del gobierno en la economía, desde hace muchos años el desarrollo de la ciencia económica ha abarcado la discusión de la teoría fiscal. El análisis fundamental de la teoría fiscal tradicionalmente estuvo centrado en determinar qué servicios públicos debían ser provistos por el sector público y en qué magnitud. Así, por muchos años la teoría fiscal se concentró en el gasto del gobierno, dejando de lado el análisis de sus ingresos; no obstante, con el paso del tiempo se desarrolló una vasta corriente de análisis sobre la tributación, cuyos principios se aplican en el diseño de los impuestos que hoy están vigentes en los distintos países.
Los planteamientos de la ciencia económica sobre los alcances de la participación del gobierno en la economía varían dependiendo de los autores que se analicen y de la época que se trate; los economistas clásicos, basados en las ideas de Adam Smith, consideran que el sector público debe apoyarse en el mercado pero no debe interferir en su funcionamiento. Así, de acuerdo con Smith, el sector público no debe dedicarse a intervenir y tomar decisiones sobre los sectores productivos que están en manos privadas, sino que debe realizar tres funciones de gran importancia para la sociedad: la defensa, la protección de cada miembro de la sociedad de la injusticia generada por otros miembros de la sociedad, y la creación de ciertas instituciones y tareas para corregir las fallas del mercado en la provisión de algunos bienes y servicios.
Las ideas de Adam Smith, planteadas a finales del siglo XVIII, fueron fuertemente cuestionadas por otro de los grandes economistas ingleses y una de las principales figuras del pensamiento económico: John Maynard Keynes, a raíz de la depresión económica de la década de 1930. La crisis registrada en 1929 fue el inicio de un inmenso desequilibrio económico que llevó a los países desarrollados a vivir condiciones de alto desempleo y bajos niveles de inversión, es decir, a una situación en la que no había pleno empleo de los factores productivos.
Una situación como ésta, en la que se da de manera persistente una gran caída de la producción y una gran reducción del empleo, se conoce en economía como depresión.
La persistencia de la depresión mundial en la década de 1930 llevó a Keynes a criticar los planteamientos clásicos, que aseguraban que lo mejor que podía hacer el gobierno para garantizar el buen funcionamiento de la economía era no intervenir en ella. Keynes argumentó que las ideas clásicas acerca de las virtudes de la no intervención del gobierno en la economía sólo operaban bajo condiciones de pleno empleo; sus planteamientos afirmaban que en una situación de depresión económica el gobierno debía intervenir para sustituir la inversión privada, o debía facilitar una caída en las tasas de interés para estimular la demanda de crédito y, por esa vía, la inversión.
Las ideas de Keynes encontraron eco en los líderes de la época y fueron la semilla de toda una escuela de pensamiento económico, que se convirtió en alternativa a la hasta entonces dominante escuela clásica; de hecho, a lo largo de los últimos ochenta años las ideas de los principales economistas de occidente se han debatido entre dos polos: las ideas clásicas y las keynesianas.
El debate planteado entre las dos escuelas sobre el grado de intervención del gobierno en la economía está vigente en la teoría fiscal incluso hoy, y es un factor determinante en los modelos económicos que siguen los distintos países.
La influencia de las ideas de Adam Smith no se limitó al debate sobre el gasto público. En el campo de la tributación, Smith también fue quien esbozó los principios básicos que posteriormente han sido desarrollados por diferentes economistas. De acuerdo con Smith, entre los criterios más importantes a considerar para tener un buen sistema tributario están los siguientes: la equidad, la conveniencia del pago y la eficiencia en el recaudo.
La equidad en este contexto se entiende desde dos puntos de vista: por una parte, las contribuciones o los impuestos que deben pagar los agentes económicos deben coincidir con los beneficios que ellos reciben; de otro lado, las contribuciones o los impuestos deben reflejar la capacidad de pago de los agentes económicos.
La conveniencia del pago se refiere a la necesidad de encontrar la manera de medir esa capacidad de pago de los agentes económicos, en otras palabras, se trata de identificar cuál puede ser un indicador de la capacidad de pago de un agente económico: ¿Su posesión de bienes (como edificios o carros)? ¿Sus ingresos? ¿La compra que hace de artículos de lujo? Así, cada sistema económico tiene criterios distintos para identificar esa capacidad de pago.
La eficiencia en el recaudo es un concepto que involucra diversos elementos, como el costo que tiene para el gobierno administrar el cobro de los impuestos, las dificultades que el cobro del impuesto le genera a la industria y las sanciones por no pagarlo. Por ejemplo, un impuesto que se descuenta automáticamente cada vez que tú sacas dinero de tu cuenta bancaria es muy eficiente en términos del cobro, comparado con un impuesto que para pagarlo debes presentarte ante una oficina que deberá calcular lo que te corresponde pagar.
La esencia de los principios de tributación planteados por Adam Smith mantiene vigencia más de dos siglos después de su formulación, de hecho, en la mayoría de los sistemas tributarios el impuesto al ingreso es una de las principales fuentes de recaudo, pues se entiende que el ingreso es una buena medida de la capacidad de pago o de tributación de los agentes económicos; por tanto, por esta vía se logra generar equidad en el sistema tributario.
LOS INGRESOS DEL GOBIERNO
Como ya mencionamos, en las últimas décadas ha habido una tendencia en el mundo a que el gobierno se retire de las actividades industriales y se concentre en la provisión de ciertos servicios; esta tendencia ha significado que en muchos países los ingresos del gobierno cada vez dependen menos de la producción de bienes y servicios, y se apoyen más en los recaudos por impuestos; así, en la mayoría de las economías la principal fuente de ingresos que recibe el gobierno son los impuestos.
Los impuestos o tributos son los gravámenes que el gobierno les cobra a las personas, los hogares y las empresas; además, existen distintos tipos de impuestos que pueden dividirse en tres categorías:
a. Impuestos al ingreso de las personas y de las empresas, es decir, sobre los salarios y las utilidades;
b. Impuestos al gasto, los cuales incluyen el impuesto al valor agregado y los aranceles;
c. Impuestos a la propiedad, que son los que se cobran sobre la finca raíz, como vivienda, edificios de oficinas, locales comerciales y terrenos agrícolas, así como sobre las herencias.
Los impuestos también pueden clasificarse como directos o indirectos. Los impuestos directos son los que gravan directamente a los individuos y a las empresas, como es el caso de los impuestos al ingreso y a la propiedad. Los impuestos indirectos son los que gravan a los bienes y los servicios, como en el caso del impuesto al valor agregado (IVA) y los aranceles; se dice que son impuestos indirectos pues, aunque al final los terminen pagando los hogares o las empresas, lo hacen de manera indirecta al pagar por los bienes y los servicios gravados.
Los impuestos constituyen lo que se conoce como ingresos tributarios del gobierno; además, las utilidades de las empresas del Estado que venden bienes y servicios corresponden a los ingresos no tributarios del gobierno. En la medida en que los países son más desarrollados, sus ingresos fiscales se apoyan más en ingresos tributarios y menos en no tributarios.
Adicionalmente, la estructura tributaria de los países en desarrollo se apoya principalmente en impuestos indirectos debido, en buena medida, a que son más fáciles de recaudar que los impuestos directos, porque corresponden a una tasa que se cobra, por ejemplo, sobre el valor de una venta, y por tanto no hay lugar a confusión sobre el valor a pagar; en contraste, los impuestos directos, por lo general, dependen del cálculo de los ingresos o de la riqueza, y por tanto su cobro es más complejo.
Aunque resulte paradójico, este tipo de estructura tributaria apoyada principalmente en los impuestos indirectos tiende a poner una mayor carga sobre la población más pobre; en efecto, en la medida en que los impuestos indirectos, como el impuesto al valor agregado, son una tarifa que se cobra por igual a todas las personas, el pago que hacen los más pobres de esa tarifa es una proporción mayor de su ingreso que la que gastan los más ricos en el impuesto. En contraste, los países desarrollados se apoyan más en el cobro de impuestos directos e, incluso, en algunos casos, los impuestos indirectos son recaudados por los gobiernos locales y de acuerdo con la capacidad de pago de las regiones.
EL IVA
El impuesto al valor agregado, comúnmente llamado IVA, se cobra sobre la venta de la mayoría de los bienes y servicios; éste es un impuesto al consumo y en esa medida es un impuesto indirecto; adicionalmente, es un impuesto que a menudo es cuestionado porque se considera regresivo, es decir, un impuesto que no tiene en cuenta la capacidad de pago de las personas, por tanto, se cobra a todas las personas por igual sin tener en cuenta las diferencias en sus ingresos; de esta manera, el pago del impuesto representará una mayor proporción del ingreso de las personas a medida que su ingreso sea más bajo.
Veamos en mayor detalle las características del IVA: en primer lugar, el IVA es un impuesto al consumo, ya que se cobra como un porcentaje del precio final de ciertos bienes y servicios; por ejemplo, si el costo de un disco es $10.000 y el IVA es del 16%, el precio final que pagas por el disco es $11.600, de los cuales $10.000 son para el productor y $1.600 para el gobierno. Esto significa que el pago del impuesto se hace en el momento de cancelar los bienes y servicios y, por tanto, recae sobre el gasto del comprador.
Es importante tener en cuenta que no todos los bienes y servicios son objeto del cobro del IVA; desde el momento de la creación de este impuesto, en 1963, se contempló algunas exenciones, es decir, algunos bienes y servicios que no eran objeto del cobro del IVA. Este es el caso, por ejemplo, de los bienes de la canasta familiar y los útiles escolares. No sobra aclarar que el conjunto de bienes y servicios exentos ha ido cambiando a lo largo del tiempo, y su cobertura es uno de los temas de mayor discusión cada vez que hay una reforma tributaria en Colombia.
En segundo lugar, el IVA es un impuesto indirecto ya que se impone a la compra de bienes y servicios de las personas, y no a su ingreso directamente.
Por último, como se mencionó, el IVA se considera regresivo ya que se cobra a todos por igual, sin importar la capacidad de pago de cada persona. Esto implica que una persona de bajos recursos paga más que una persona adinerada como proporción de sus ingresos; así, el monto final cancelado cuando se compra un bien es el mismo, pero si tu ingreso es de $100.000 o de $1.000.000 el pago proporcional va a ser muy diferente.
EL IMPUESTO A LA RENTA
La renta es aquella parte de los ingresos totales que le queda a un individuo después de restar todos los gastos en que debió incurrir para producirla.
El impuesto a la renta se cobra sobre estos ingresos, y es un impuesto directo y progresivo. Se trata de un impuesto directo porque se cobra sobre el ingreso de cada contribuyente; es progresivo, porque está diseñado para que quien más ingresos recibe pague más, en esa medida, el impuesto de renta es acorde con la capacidad de pago de las personas.
LOS IMPUESTOS NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES
El sistema fiscal descentralizado permite que cada entidad territorial recaude sus propios impuestos; esto significa que tenemos impuestos nacionales, departamentales, distritales y municipales. Los impuestos nacionales son aquellos que se cobran por igual en todas las regiones del país y son recaudados por el gobierno nacional, como el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto a la renta.
Los impuestos departamentales son establecidos y recaudados por cada departamento. Por último, están los impuestos distritales y municipales: los distritales corresponden a aquellos que cobran los distritos especiales: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, y Bogotá como Distrito Capital; y los impuestos municipales corresponden a aquellos recaudados en los 1.082 municipios de nuestro país.
Este sistema fiscal busca que los gobiernos regionales y locales guarden cierto grado de autonomía en sus ingresos y sus gastos; es decir, que la manera como se gasten los ingresos provenientes de los impuestos departamentales, distritales y municipales es decidida por estos entes territoriales; adicionalmente, mediante transferencias el gobierno nacional asegura que estos entes territoriales tengan los suficientes ingresos para cubrir las necesidades básicas de la población.
LA CURVA DE LAFFER
El gobierno no puede establecer impuestos de manera indiscriminada; así, en la práctica existe un límite para el nivel de impuestos adecuado en una economía, límite que está dado por la capacidad de pago de las personas y las empresas: si el nivel de impuestos es demasiado alto, los agentes económicos dejarán de pagarlos, bien sea disminuyendo su actividad productiva, o por la vía ilegal, es decir, haciendo fraude para no pagar el impuesto.
Veamos esta situación con mayor detalle a través de la llamada curva de Laffer. Este concepto debe su nombre al economista norteamericano Arthur Betz Laffer, quien promovía la idea de reducir los impuestos nacionales con el fin de incrementar la producción y los recaudos del Estado. La tesis de Laffer partía de la idea de que una reducción de impuestos estimula el crecimiento económico y esto, en el largo plazo, se traduce en mayores ingresos para el Estado.
La curva de Laffer relaciona los niveles de recaudo de los impuestos con las tasas de impuestos: si el impuesto cobrado es igual a cero, el recaudo para la nación será nulo, y a medida que la tasa impositiva aumenta, también aumenta el recaudo; sin embargo, llega un punto en el que la tasa impositiva es tan elevada que el recaudo empieza a disminuir, esto se debe a que con tasas impositivas demasiado altas los empresarios no tienen incentivos para producir, ya que deben destinar buena parte de sus ingresos al pago de impuestos. De esta manera, si se cobra un impuesto muy alto los empresarios no van a producir y los ingresos de la nación se verán diminuidos, por tanto, el objetivo de las autoridades debe ser encontrar un punto medio entre la ausencia de impuestos e impuestos demasiado altos, en el que los recaudos se encuentren en su punto más alto.
Otra manera de entender la disminución del recaudo, cuando la tasa impositiva es muy alta, es que un impuesto muy alto aumenta los incentivos para realizar fraude o evadir el impuesto, especialmente cuando sabemos que los mecanismos estatales para detectar la evasión suelen ser muy costosos.
LOS GASTOS DEL GOBIERNO
El gobierno gasta los ingresos que recibe en sus actividades de consumo e inversión; no obstante, por la naturaleza del gobierno, la decisión de cuántos recursos se deben destinar a cada uno de estos rubros no es tan fácil como la que toman al respecto las empresas o los hogares.
Esta dificultad se explica por dos motivos: por una parte, las decisiones de consumo e inversión del gobierno afectan a todos los individuos, y en general al sistema económico; por otra, en una sociedad democrática el gobierno debe procurar que en el proceso de decisión del uso de sus recursos estén representados los intereses de la mayor parte de los individuos que la conforman.
Las decisiones de gasto del gobierno se toman a través de un proceso político en el cual están representados los intereses de los diferentes individuos, y se consignan en el presupuesto de la nación. El poder ejecutivo es el encargado de diseñar el presupuesto de la nación y de presentarlo al poder legislativo, donde se da el proceso de aprobación.
El gasto del gobierno se divide en cuatro categorías:
a. El consumo del gobierno incluye los salarios que se pagan a los trabajadores del sector público y los pagos por los bienes que adquiere para su funcionamiento;
b. Inversión, la cual incluye principalmente gastos en la construcción de infraestructura (como carreteras, puertos y redes de comunicación);
c. Transferencias, que son montos de dinero que se le dan principalmente a los hogares (como el seguro de desempleo y los recursos para financiar la salud y la educación públicas), y
d. Pago de intereses de la deuda pública, esto es, pagar intereses por el dinero que recibe en calidad de préstamo, cuando el gobierno necesita financiar su gasto porque sus ingresos no son suficientes.
Los gastos del gobierno también pueden dividirse en dos categorías generales: gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes corresponden al pago de salarios que el gobierno hace a sus empleados, las compras de bienes y servicios, el pago de intereses y las transferencias. Los gastos de capital corresponden exclusivamente a la inversión.
Al igual que sucede con la estructura tributaria, la composición de los gastos también difiere entre países desarrollados y países en desarrollo; ya que, de una parte, en los países en desarrollo la inversión es la parte más importante del gasto del gobierno, lo que refleja las grandes necesidades que tienen estos países en materia de infraestructura; por otra, los países desarrollados destinan una proporción muy alta de sus gastos a la seguridad social.
Como cualquier otro agente económico, el gobierno debe llevar un control que le permita contrastar el valor de sus ingresos con el de sus gastos. El balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno. Cuando el balance fiscal es negativo, los ingresos del gobierno son menores que sus gastos, este resultado se conoce como déficit fiscal; cuando el balance fiscal es positivo, los ingresos del gobierno son mayores que sus gastos, resultado que se denomina superávit fiscal.
Si sus ingresos son menores que sus gastos, el gobierno hace lo que generalmente hace cualquier agente económico: se endeuda para cubrir la diferencia entre unos y otros; así, cuando hay déficit fiscal el gobierno debe pedir un préstamo para cubrir esa diferencia, y cumplir con sus obligaciones; por esta razón en algunas ocasiones el gobierno debe incluir dentro de sus gastos el pago de intereses por las deudas adquiridas. De manera análoga, cuando hay un superávit fiscal el gobierno puede conceder prestamos para aprovechar el exceso de recursos con que cuenta en un momento determinado.
* El papel del gobierno y la política fiscal / Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, Mauricio Reina, Sandra Zuluaga, Marcela Rozo; ilustradores Rubén Romero, Gabriel Pulido. - Bogotá: Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, 2006.
64 p.: il.; 23 cm - (El Banco de la República en las aulas; 3)
ISBN 978-958-664-179-1
Cuando la gente discute sobre su situación económica, no es raro que termine hablando del gobierno: muchas veces oímos a personas que se quejan de que el gobierno no hace lo que le corresponde para mejorar la situación de los ciudadanos, o para solucionar los problemas de la economía; pero así como algunos critican al gobierno porque no interviene en ciertas áreas de la economía, otros se quejan porque interviene demasiado; no es raro escuchar a empresarios o líderes gremiales lamentándose porque el gobierno no los deja trabajar, ya sea porque los impuestos son muy altos o porque existen demasiados trámites en el campo empresarial.
En medio del debate entre los que critican al gobierno por intervenir demasiado en la economía y los que reclaman una mayor participación pública en la vida económica del país, surgen algunas preguntas importantes: ¿Cuál debe ser el papel del gobierno en la economía? ¿Hasta dónde es responsabilidad del gobierno el desarrollo de ciertas actividades productivas? ¿Es el gobierno un aliado de los hogares y los empresarios o, por el contrario, es una carga para su buen desempeño económico? ¿Cuáles son los instrumentos con que cuenta el gobierno para estimular la actividad económica de un país, y cuáles son las precauciones que debe tener en su manejo?
Aunque algunos de esos interrogantes pueden parecer complejos, inquietudes especializadas de economistas, su respuesta es fundamental para cualquier persona que quiera entender el funcionamiento de un país y de un sistema económico. La comprensión adecuada del papel que desempeña el gobierno en una economía no sólo facilita la comprensión de los retos que encarna el proceso de desarrollo de un país como el nuestro, sino que además permite al ciudadano corriente evaluar la gestión de sus gobernantes.
Esta guía aborda los conceptos fundamentales relacionados con la participación del gobierno en la economía, y evalúa los principales instrumentos con que éste cuenta para ejecutar la política económica. Esta discusión permite entender las circunstancias bajo las cuales un gobierno puede ejecutar la política económica de manera responsable y sostenible, así como los riesgos que existen cuando las autoridades ejecutan acciones que a primera vista lucen razonables, pero que pueden terminar siendo nocivas para la economía y la población.
INTRODUCCIÓN
El gobierno es una parte fundamental de cualquier comunidad organizada. En términos generales, podemos definir el gobierno como el conjunto de instituciones políticas, leyes y prácticas a través de las cuales se realiza la actividad de gobernar y se regula el funcionamiento de la sociedad.
Los principales objetivos del gobierno en las sociedades modernas son: proteger las libertades individuales, velar por el cumplimiento de las normas y promover el bienestar de la sociedad como un todo; tomando en cuenta esos objetivos, es fácil inferir que el gobierno desempeña un papel muy importante en una sociedad, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista económico. A menudo al gobierno se le denomina también sector público, debido a que las actividades que ejerce están al servicio de la comunidad o de la nación.
Si nos concentramos en su dimensión económica, el gobierno es uno de los principales agentes que participan en el sistema económico junto con los hogares y las empresas1; sin embargo, el gobierno tiene una característica distintiva: como veremos más adelante, no sólo adelanta labores productivas como las empresas, y desarrolla actividades de consumo como las familias, sino que además debe garantizar que las reglas del juego de la economía se cumplan.
Para alcanzar sus objetivos, el gobierno debe, por una parte, contar con un importante volumen de ingresos y, por otra, decidir cuál es la mejor manera de gastar esos recursos de acuerdo con los intereses de la sociedad. La mayor parte de los ingresos que recibe el gobierno se derivan de los impuestos que cobra a los hogares y a las empresas.
La decisión de cómo gastar esos ingresos se lleva a cabo en una instancia política que busca que en ese proceso se vean representados los intereses de los distintos sectores que conforman la sociedad, y aquella se consigna en el presupuesto del gobierno.
Las decisiones que toma el gobierno en cuanto a sus ingresos y su gasto con el fin de incidir sobre el desempeño de la economía se denominan política fiscal. En esta guía analizaremos el papel del gobierno en la economía y el efecto de la política fiscal.
EL PAPEL DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA
El gobierno tiene dos tipos de actividades en un sistema económico: por un lado, el gobierno es un agente económico como lo son los hogares y las empresas; en efecto, el gobierno es propietario de factores productivos como los hogares, y como ellos también adelanta actividades asociadas con el consumo y el ahorro; así mismo, el gobierno desarrolla labores productivas como lo hacen las empresas.
Pero, por otro lado, el gobierno cumple ciertas labores que lo diferencian del resto de los agentes económicos; las instituciones que conforman el gobierno tienen la función de regular el sistema económico; en otras palabras, el gobierno es el encargado de velar por el respeto de las reglas de juego de la economía.
Existen distintos niveles de gobierno, definidos de acuerdo con sus diferentes responsabilidades y su ámbito de influencia. El gobierno local opera en las ciudades, pueblos o comunidades; en el caso de Colombia, ese nivel de gobierno es ejercido por las alcaldías. El gobierno regional es el que actúa sobre un conjunto de ciudades o comunidades agrupadas en regiones, como son los estados, en algunos países, o los departamentos, en otros; en Colombia el gobierno regional es ejercido por las gobernaciones. Finalmente, el gobierno nacional o gobierno central es el que controla todo el territorio de una nación. Los distintos niveles de gobierno tienen responsabilidades específicas, es decir, que en la práctica las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno deben ser complementarias.
En varios países, entre ellos Colombia, cuando se habla de las cifras de ingresos y gastos del gobierno por lo general se hace referencia al gobierno central. En Colombia, las entidades más importantes que pertenecen al gobierno central son la presidencia, los ministerios y los departamentos administrativos; no obstante, como ya se mencionó, los gobiernos regionales y locales también forman parte del gobierno.
Adicionalmente, en los países existen también empresas públicas, las cuales son entidades del gobierno que desarrollan actividades productivas (como lo hacen las empresas privadas). Los distintos niveles de gobierno y las empresas públicas conforman lo que conocemos como sector público, porque son entidades que ejercen actividades para el servicio de la comunidad o de la nación. Para ser más precisos en esta definición es pertinente aclarar que existen empresas públicas no financieras, como las que prestan los servicios públicos, y empresas públicas financieras, como los bancos que ofrecen servicios a los exportadores. Así, cuando se suman las cifras del gobierno central, con las de los gobiernos locales o regionales, y las de las empresas públicas no financieras, se habla del sector público no financiero, y si a este grupo se suman las empresas públicas financieras se está hablando del sector público consolidado.
El Estado ejerce sus funciones a través de tres ramas: la ejecutiva, la legislativa y la judicial; éstas operan en los tres niveles de gobierno: central, regional y local; con esto, el poder ejecutivo es la rama del Estado encargada de ejecutar las leyes; el poder legislativo es el encargado de diseñar dichas leyes; y el poder judicial es la rama del Estado a través de la cual se ejerce la administración de justicia.
Como ya se mencionó, el gobierno participa como agente económico en las distintas actividades que se llevan a cabo en un sistema económico: producción, consumo e inversión; en efecto, el gobierno produce bienes y servicios, contrata factores de producción, consume bienes y servicios, ahorra e invierte.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que en la medida en que el gobierno busca promover el bienestar de la sociedad como un todo, a veces resulta difícil que opere con la lógica de las empresas o de los hogares, ya que estos dos agentes económicos buscan el bienestar particular, mientras que el gobierno busca el bienestar colectivo.
El objetivo de las empresas puede resumirse en la maximización de sus utilidades, y el objetivo de los hogares en la maximización de su bienestar a través de un mayor nivel de ingreso y un uso eficiente del mismo. Así, el gobierno actúa en la esfera de lo público, al servicio de la comunidad o de la nación, mientras las empresas y los hogares actúan en la esfera de lo privado, es decir, en la búsqueda de intereses particulares.
El gobierno como agente económico
El hecho de que el gobierno busque el bienestar colectivo implica que sea el agente que debe proveer los servicios o los bienes que no son provistos por las empresas privadas, ya sea porque su costo de producción es muy alto, o porque se trata de actividades que no generan rentabilidad privada; este es el caso, por ejemplo, de actividades como la defensa nacional, el suministro de salud a los más pobres y a los ancianos, y el cuidado del medio ambiente.
En algunos casos los gobiernos también participan en actividades productivas que se consideran estratégicas para el desarrollo de una economía, como la industria siderúrgica o el sector petrolero. No obstante, todas las economías no operan de esta manera; así, en los países más desarrollados, como Estados Unidos, Francia, Alemania y Japón, el gobierno participa casi exclusivamente en las actividades en que el sector privado no tiene interés en hacerlo, lo cual hace que su participación en sectores como la industria o el sector financiero sea prácticamente nula.
En contraste, en economías menos desarrolladas como las de América Latina, el gobierno tradicionalmente ha estado presente en casi todas las actividades productivas compitiendo con empresas privadas; esta tendencia se ha modificado desde comienzos de la década de los noventa, cuando se dio un cambio en el modelo económico que significó la promoción de los procesos de privatización. La privatización es la venta por parte del Estado de las empresas de su propiedad que pueden ser negocios atractivos para el sector privado; con este proceso se busca que el gobierno se retire de actividades que pueden estar en manos de agentes privados, y concentre sus esfuerzos en llevar a cabo actividades necesarias para la sociedad y que no son desarrolladas por iniciativa privada.
En este sentido, es importante tener en cuenta que, si bien el gobierno participa en todas las actividades económicas, no siempre es un actor importante en todas esas actividades. La tendencia de las últimas décadas en muchos países del mundo ha sido que el gobierno tenga una baja participación en la producción, mientras su nivel de actividad en el consumo y en la inversión depende de las especificidades de las distintas economías.
EL GOBIERNO COMO EJECUTOR DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Hasta este punto hemos visto el papel que desempeña el gobierno como agente económico; ahora, analicemos su participación en el sistema económico como la instancia que busca el bienestar de la sociedad como un todo, para lo cual trata de influir en el desempeño del sistema económico. El gobierno desarrolla esa labor a través de la política económica, la cual es el conjunto de medidas con las cuales el gobierno busca tener impacto sobre tres aspectos fundamentales: la asignación de los recursos, la estabilización de la economía, y la distribución del ingreso o de la riqueza.
La estabilización de la economía se refiere a la búsqueda del pleno empleo de los recursos y el control de la inflación. Los principales instrumentos con que cuenta el gobierno para influir en el comportamiento de la economía son de dos tipos: fiscales y monetarios. Los instrumentos de política fiscal son aquellos relacionados con los ingresos y con los gastos del gobierno; los instrumentos de política monetaria son aquellos que sirven para regular la cantidad de dinero que circula en la economía. En algunos países, entre ellos Colombia, la autoridad monetaria es una instancia independiente en la que el gobierno ha delegado el manejo de la política monetaria (en nuestro caso el Banco de la República).
La independencia de la autoridad monetaria busca garantizar que no se vea afectada por presiones de ciertos agentes económicos en el desempeño de sus funciones; este tipo de presiones podría afectar las decisiones que toma la autoridad monetaria y tener un impacto negativo sobre el bienestar de toda la economía, por lo que bajo un esquema de independencia de la autoridad monetaria se busca que las decisiones en esta materia se tomen de acuerdo con criterios técnicos y sin favorecer a determinados grupos de la población. Esta independencia surge principalmente del hecho de que a la autoridad monetaria se le establece un objetivo central como el control de la inflación, el cual debe buscar a pesar de que ello implique tomar decisiones impopulares desde el punto de vista político; adicionalmente, bajo este esquema se restringe en un grado importante la posibilidad de que la autoridad monetaria le otorgue crédito al gobierno.
No obstante, la independencia de la autoridad monetaria no implica que ésta funcione totalmente aparte del sistema económico. Como veremos más adelante, el gobierno debe buscar la coherencia entre la política fiscal y la monetaria, especialmente para alcanzar el objetivo de estabilización de la economía.
En la medida en que la política fiscal se refiere a las decisiones sobre impuestos, gastos y endeudamiento del sector público, está estrechamente relacionada con las decisiones de ahorro e inversión del gobierno. No hay que olvidar que el gobierno opera como cualquier agente económico, en el sentido en que puede destinar sus ingresos al consumo, al ahorro o a la inversión; adicionalmente, el gobierno puede pedir crédito para financiar sus actividades.
La política fiscal abarca las decisiones del gobierno sobre su ahorro y su inversión, variables que a su vez tienen efectos sobre el ahorro y la inversión nacional. Teniendo en cuenta que se trata de un agente económico de gran tamaño, las decisiones de ahorro e inversión del gobierno desempeñan un papel clave desde el punto de vista del funcionamiento de toda la economía.
LA TEORÍA FISCAL
Dada la importancia del gobierno en la economía, desde hace muchos años el desarrollo de la ciencia económica ha abarcado la discusión de la teoría fiscal. El análisis fundamental de la teoría fiscal tradicionalmente estuvo centrado en determinar qué servicios públicos debían ser provistos por el sector público y en qué magnitud. Así, por muchos años la teoría fiscal se concentró en el gasto del gobierno, dejando de lado el análisis de sus ingresos; no obstante, con el paso del tiempo se desarrolló una vasta corriente de análisis sobre la tributación, cuyos principios se aplican en el diseño de los impuestos que hoy están vigentes en los distintos países.
Los planteamientos de la ciencia económica sobre los alcances de la participación del gobierno en la economía varían dependiendo de los autores que se analicen y de la época que se trate; los economistas clásicos, basados en las ideas de Adam Smith, consideran que el sector público debe apoyarse en el mercado pero no debe interferir en su funcionamiento. Así, de acuerdo con Smith, el sector público no debe dedicarse a intervenir y tomar decisiones sobre los sectores productivos que están en manos privadas, sino que debe realizar tres funciones de gran importancia para la sociedad: la defensa, la protección de cada miembro de la sociedad de la injusticia generada por otros miembros de la sociedad, y la creación de ciertas instituciones y tareas para corregir las fallas del mercado en la provisión de algunos bienes y servicios.
Las ideas de Adam Smith, planteadas a finales del siglo XVIII, fueron fuertemente cuestionadas por otro de los grandes economistas ingleses y una de las principales figuras del pensamiento económico: John Maynard Keynes, a raíz de la depresión económica de la década de 1930. La crisis registrada en 1929 fue el inicio de un inmenso desequilibrio económico que llevó a los países desarrollados a vivir condiciones de alto desempleo y bajos niveles de inversión, es decir, a una situación en la que no había pleno empleo de los factores productivos.
Una situación como ésta, en la que se da de manera persistente una gran caída de la producción y una gran reducción del empleo, se conoce en economía como depresión.
La persistencia de la depresión mundial en la década de 1930 llevó a Keynes a criticar los planteamientos clásicos, que aseguraban que lo mejor que podía hacer el gobierno para garantizar el buen funcionamiento de la economía era no intervenir en ella. Keynes argumentó que las ideas clásicas acerca de las virtudes de la no intervención del gobierno en la economía sólo operaban bajo condiciones de pleno empleo; sus planteamientos afirmaban que en una situación de depresión económica el gobierno debía intervenir para sustituir la inversión privada, o debía facilitar una caída en las tasas de interés para estimular la demanda de crédito y, por esa vía, la inversión.
Las ideas de Keynes encontraron eco en los líderes de la época y fueron la semilla de toda una escuela de pensamiento económico, que se convirtió en alternativa a la hasta entonces dominante escuela clásica; de hecho, a lo largo de los últimos ochenta años las ideas de los principales economistas de occidente se han debatido entre dos polos: las ideas clásicas y las keynesianas.
El debate planteado entre las dos escuelas sobre el grado de intervención del gobierno en la economía está vigente en la teoría fiscal incluso hoy, y es un factor determinante en los modelos económicos que siguen los distintos países.
La influencia de las ideas de Adam Smith no se limitó al debate sobre el gasto público. En el campo de la tributación, Smith también fue quien esbozó los principios básicos que posteriormente han sido desarrollados por diferentes economistas. De acuerdo con Smith, entre los criterios más importantes a considerar para tener un buen sistema tributario están los siguientes: la equidad, la conveniencia del pago y la eficiencia en el recaudo.
La equidad en este contexto se entiende desde dos puntos de vista: por una parte, las contribuciones o los impuestos que deben pagar los agentes económicos deben coincidir con los beneficios que ellos reciben; de otro lado, las contribuciones o los impuestos deben reflejar la capacidad de pago de los agentes económicos.
La conveniencia del pago se refiere a la necesidad de encontrar la manera de medir esa capacidad de pago de los agentes económicos, en otras palabras, se trata de identificar cuál puede ser un indicador de la capacidad de pago de un agente económico: ¿Su posesión de bienes (como edificios o carros)? ¿Sus ingresos? ¿La compra que hace de artículos de lujo? Así, cada sistema económico tiene criterios distintos para identificar esa capacidad de pago.
La eficiencia en el recaudo es un concepto que involucra diversos elementos, como el costo que tiene para el gobierno administrar el cobro de los impuestos, las dificultades que el cobro del impuesto le genera a la industria y las sanciones por no pagarlo. Por ejemplo, un impuesto que se descuenta automáticamente cada vez que tú sacas dinero de tu cuenta bancaria es muy eficiente en términos del cobro, comparado con un impuesto que para pagarlo debes presentarte ante una oficina que deberá calcular lo que te corresponde pagar.
La esencia de los principios de tributación planteados por Adam Smith mantiene vigencia más de dos siglos después de su formulación, de hecho, en la mayoría de los sistemas tributarios el impuesto al ingreso es una de las principales fuentes de recaudo, pues se entiende que el ingreso es una buena medida de la capacidad de pago o de tributación de los agentes económicos; por tanto, por esta vía se logra generar equidad en el sistema tributario.
LOS INGRESOS DEL GOBIERNO
Como ya mencionamos, en las últimas décadas ha habido una tendencia en el mundo a que el gobierno se retire de las actividades industriales y se concentre en la provisión de ciertos servicios; esta tendencia ha significado que en muchos países los ingresos del gobierno cada vez dependen menos de la producción de bienes y servicios, y se apoyen más en los recaudos por impuestos; así, en la mayoría de las economías la principal fuente de ingresos que recibe el gobierno son los impuestos.
Los impuestos o tributos son los gravámenes que el gobierno les cobra a las personas, los hogares y las empresas; además, existen distintos tipos de impuestos que pueden dividirse en tres categorías:
a. Impuestos al ingreso de las personas y de las empresas, es decir, sobre los salarios y las utilidades;
b. Impuestos al gasto, los cuales incluyen el impuesto al valor agregado y los aranceles;
c. Impuestos a la propiedad, que son los que se cobran sobre la finca raíz, como vivienda, edificios de oficinas, locales comerciales y terrenos agrícolas, así como sobre las herencias.
Los impuestos también pueden clasificarse como directos o indirectos. Los impuestos directos son los que gravan directamente a los individuos y a las empresas, como es el caso de los impuestos al ingreso y a la propiedad. Los impuestos indirectos son los que gravan a los bienes y los servicios, como en el caso del impuesto al valor agregado (IVA) y los aranceles; se dice que son impuestos indirectos pues, aunque al final los terminen pagando los hogares o las empresas, lo hacen de manera indirecta al pagar por los bienes y los servicios gravados.
Los impuestos constituyen lo que se conoce como ingresos tributarios del gobierno; además, las utilidades de las empresas del Estado que venden bienes y servicios corresponden a los ingresos no tributarios del gobierno. En la medida en que los países son más desarrollados, sus ingresos fiscales se apoyan más en ingresos tributarios y menos en no tributarios.
Adicionalmente, la estructura tributaria de los países en desarrollo se apoya principalmente en impuestos indirectos debido, en buena medida, a que son más fáciles de recaudar que los impuestos directos, porque corresponden a una tasa que se cobra, por ejemplo, sobre el valor de una venta, y por tanto no hay lugar a confusión sobre el valor a pagar; en contraste, los impuestos directos, por lo general, dependen del cálculo de los ingresos o de la riqueza, y por tanto su cobro es más complejo.
Aunque resulte paradójico, este tipo de estructura tributaria apoyada principalmente en los impuestos indirectos tiende a poner una mayor carga sobre la población más pobre; en efecto, en la medida en que los impuestos indirectos, como el impuesto al valor agregado, son una tarifa que se cobra por igual a todas las personas, el pago que hacen los más pobres de esa tarifa es una proporción mayor de su ingreso que la que gastan los más ricos en el impuesto. En contraste, los países desarrollados se apoyan más en el cobro de impuestos directos e, incluso, en algunos casos, los impuestos indirectos son recaudados por los gobiernos locales y de acuerdo con la capacidad de pago de las regiones.
EL IVA
El impuesto al valor agregado, comúnmente llamado IVA, se cobra sobre la venta de la mayoría de los bienes y servicios; éste es un impuesto al consumo y en esa medida es un impuesto indirecto; adicionalmente, es un impuesto que a menudo es cuestionado porque se considera regresivo, es decir, un impuesto que no tiene en cuenta la capacidad de pago de las personas, por tanto, se cobra a todas las personas por igual sin tener en cuenta las diferencias en sus ingresos; de esta manera, el pago del impuesto representará una mayor proporción del ingreso de las personas a medida que su ingreso sea más bajo.
Veamos en mayor detalle las características del IVA: en primer lugar, el IVA es un impuesto al consumo, ya que se cobra como un porcentaje del precio final de ciertos bienes y servicios; por ejemplo, si el costo de un disco es $10.000 y el IVA es del 16%, el precio final que pagas por el disco es $11.600, de los cuales $10.000 son para el productor y $1.600 para el gobierno. Esto significa que el pago del impuesto se hace en el momento de cancelar los bienes y servicios y, por tanto, recae sobre el gasto del comprador.
Es importante tener en cuenta que no todos los bienes y servicios son objeto del cobro del IVA; desde el momento de la creación de este impuesto, en 1963, se contempló algunas exenciones, es decir, algunos bienes y servicios que no eran objeto del cobro del IVA. Este es el caso, por ejemplo, de los bienes de la canasta familiar y los útiles escolares. No sobra aclarar que el conjunto de bienes y servicios exentos ha ido cambiando a lo largo del tiempo, y su cobertura es uno de los temas de mayor discusión cada vez que hay una reforma tributaria en Colombia.
En segundo lugar, el IVA es un impuesto indirecto ya que se impone a la compra de bienes y servicios de las personas, y no a su ingreso directamente.
Por último, como se mencionó, el IVA se considera regresivo ya que se cobra a todos por igual, sin importar la capacidad de pago de cada persona. Esto implica que una persona de bajos recursos paga más que una persona adinerada como proporción de sus ingresos; así, el monto final cancelado cuando se compra un bien es el mismo, pero si tu ingreso es de $100.000 o de $1.000.000 el pago proporcional va a ser muy diferente.
EL IMPUESTO A LA RENTA
La renta es aquella parte de los ingresos totales que le queda a un individuo después de restar todos los gastos en que debió incurrir para producirla.
El impuesto a la renta se cobra sobre estos ingresos, y es un impuesto directo y progresivo. Se trata de un impuesto directo porque se cobra sobre el ingreso de cada contribuyente; es progresivo, porque está diseñado para que quien más ingresos recibe pague más, en esa medida, el impuesto de renta es acorde con la capacidad de pago de las personas.
LOS IMPUESTOS NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES
El sistema fiscal descentralizado permite que cada entidad territorial recaude sus propios impuestos; esto significa que tenemos impuestos nacionales, departamentales, distritales y municipales. Los impuestos nacionales son aquellos que se cobran por igual en todas las regiones del país y son recaudados por el gobierno nacional, como el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto a la renta.
Los impuestos departamentales son establecidos y recaudados por cada departamento. Por último, están los impuestos distritales y municipales: los distritales corresponden a aquellos que cobran los distritos especiales: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, y Bogotá como Distrito Capital; y los impuestos municipales corresponden a aquellos recaudados en los 1.082 municipios de nuestro país.
Este sistema fiscal busca que los gobiernos regionales y locales guarden cierto grado de autonomía en sus ingresos y sus gastos; es decir, que la manera como se gasten los ingresos provenientes de los impuestos departamentales, distritales y municipales es decidida por estos entes territoriales; adicionalmente, mediante transferencias el gobierno nacional asegura que estos entes territoriales tengan los suficientes ingresos para cubrir las necesidades básicas de la población.
LA CURVA DE LAFFER
El gobierno no puede establecer impuestos de manera indiscriminada; así, en la práctica existe un límite para el nivel de impuestos adecuado en una economía, límite que está dado por la capacidad de pago de las personas y las empresas: si el nivel de impuestos es demasiado alto, los agentes económicos dejarán de pagarlos, bien sea disminuyendo su actividad productiva, o por la vía ilegal, es decir, haciendo fraude para no pagar el impuesto.
Veamos esta situación con mayor detalle a través de la llamada curva de Laffer. Este concepto debe su nombre al economista norteamericano Arthur Betz Laffer, quien promovía la idea de reducir los impuestos nacionales con el fin de incrementar la producción y los recaudos del Estado. La tesis de Laffer partía de la idea de que una reducción de impuestos estimula el crecimiento económico y esto, en el largo plazo, se traduce en mayores ingresos para el Estado.
La curva de Laffer relaciona los niveles de recaudo de los impuestos con las tasas de impuestos: si el impuesto cobrado es igual a cero, el recaudo para la nación será nulo, y a medida que la tasa impositiva aumenta, también aumenta el recaudo; sin embargo, llega un punto en el que la tasa impositiva es tan elevada que el recaudo empieza a disminuir, esto se debe a que con tasas impositivas demasiado altas los empresarios no tienen incentivos para producir, ya que deben destinar buena parte de sus ingresos al pago de impuestos. De esta manera, si se cobra un impuesto muy alto los empresarios no van a producir y los ingresos de la nación se verán diminuidos, por tanto, el objetivo de las autoridades debe ser encontrar un punto medio entre la ausencia de impuestos e impuestos demasiado altos, en el que los recaudos se encuentren en su punto más alto.
Otra manera de entender la disminución del recaudo, cuando la tasa impositiva es muy alta, es que un impuesto muy alto aumenta los incentivos para realizar fraude o evadir el impuesto, especialmente cuando sabemos que los mecanismos estatales para detectar la evasión suelen ser muy costosos.
LOS GASTOS DEL GOBIERNO
El gobierno gasta los ingresos que recibe en sus actividades de consumo e inversión; no obstante, por la naturaleza del gobierno, la decisión de cuántos recursos se deben destinar a cada uno de estos rubros no es tan fácil como la que toman al respecto las empresas o los hogares.
Esta dificultad se explica por dos motivos: por una parte, las decisiones de consumo e inversión del gobierno afectan a todos los individuos, y en general al sistema económico; por otra, en una sociedad democrática el gobierno debe procurar que en el proceso de decisión del uso de sus recursos estén representados los intereses de la mayor parte de los individuos que la conforman.
Las decisiones de gasto del gobierno se toman a través de un proceso político en el cual están representados los intereses de los diferentes individuos, y se consignan en el presupuesto de la nación. El poder ejecutivo es el encargado de diseñar el presupuesto de la nación y de presentarlo al poder legislativo, donde se da el proceso de aprobación.
El gasto del gobierno se divide en cuatro categorías:
a. El consumo del gobierno incluye los salarios que se pagan a los trabajadores del sector público y los pagos por los bienes que adquiere para su funcionamiento;
b. Inversión, la cual incluye principalmente gastos en la construcción de infraestructura (como carreteras, puertos y redes de comunicación);
c. Transferencias, que son montos de dinero que se le dan principalmente a los hogares (como el seguro de desempleo y los recursos para financiar la salud y la educación públicas), y
d. Pago de intereses de la deuda pública, esto es, pagar intereses por el dinero que recibe en calidad de préstamo, cuando el gobierno necesita financiar su gasto porque sus ingresos no son suficientes.
Los gastos del gobierno también pueden dividirse en dos categorías generales: gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes corresponden al pago de salarios que el gobierno hace a sus empleados, las compras de bienes y servicios, el pago de intereses y las transferencias. Los gastos de capital corresponden exclusivamente a la inversión.
Al igual que sucede con la estructura tributaria, la composición de los gastos también difiere entre países desarrollados y países en desarrollo; ya que, de una parte, en los países en desarrollo la inversión es la parte más importante del gasto del gobierno, lo que refleja las grandes necesidades que tienen estos países en materia de infraestructura; por otra, los países desarrollados destinan una proporción muy alta de sus gastos a la seguridad social.
Como cualquier otro agente económico, el gobierno debe llevar un control que le permita contrastar el valor de sus ingresos con el de sus gastos. El balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno. Cuando el balance fiscal es negativo, los ingresos del gobierno son menores que sus gastos, este resultado se conoce como déficit fiscal; cuando el balance fiscal es positivo, los ingresos del gobierno son mayores que sus gastos, resultado que se denomina superávit fiscal.
Si sus ingresos son menores que sus gastos, el gobierno hace lo que generalmente hace cualquier agente económico: se endeuda para cubrir la diferencia entre unos y otros; así, cuando hay déficit fiscal el gobierno debe pedir un préstamo para cubrir esa diferencia, y cumplir con sus obligaciones; por esta razón en algunas ocasiones el gobierno debe incluir dentro de sus gastos el pago de intereses por las deudas adquiridas. De manera análoga, cuando hay un superávit fiscal el gobierno puede conceder prestamos para aprovechar el exceso de recursos con que cuenta en un momento determinado.
* El papel del gobierno y la política fiscal / Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, Mauricio Reina, Sandra Zuluaga, Marcela Rozo; ilustradores Rubén Romero, Gabriel Pulido. - Bogotá: Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, 2006.
64 p.: il.; 23 cm - (El Banco de la República en las aulas; 3)
ISBN 978-958-664-179-1
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