LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
Durante gran parte del siglo XX, Colombia se caracterizó por tener un sistema fiscal centralizado, es decir, un sistema en el cual el gobierno nacional actuaba como el principal recaudador de impuestos y, así mismo, como el principal proveedor de los bienes y servicios públicos; sistema que se adoptó en la Constitución de 1886 y perduró hasta fines de la década de 1980.
A comienzos de esa década se empezó a gestar el cambio hacia un sistema descentralizado, al reconocer que las regiones debían tener más autonomía en las decisiones sobre el gasto público. De esta manera, entre 1983 y 1990 se empezaron a realizar cambios orientados a generar una descentralización económica consistente en una mayor autonomía de cada región para decidir la utilización de sus ingresos; así mismo, se empezó a desarrollar un proceso de descentralización política con la elección popular de alcaldes. Este proceso de descentralización fiscal y política, que se empezó a gestar a comienzos de los años ochenta, se concretó en la Constitución de 1991.
La Constitución de 1991
Como había ocurrido en el caso de la Carta Constitucional de 1886, en la reforma constitucional de 1991 hubo una gran discusión acerca de cómo debería ser el ordenamiento político y administrativo de la nación. Esta discusión giraba principalmente en torno a la disyuntiva entre el federalismo y el centralismo. La decisión final fue adoptar un modelo intermedio, de manera que siguiéramos funcionando como una república unificada, pero donde las regiones tuvieran cierto grado de autonomía; de esta manera, el artículo primero de la Constitución de 1991 define a Colombia como un “Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, participativa y pluralista”.
En este esquema, el gobierno central tiene responsabilidad sobre la estabilización y la distribución de recursos, mientras que los gobiernos regionales y locales son responsables de la asignación de estos recursos, y de la provisión de servicios como educación y salud.
El sistema fiscal descentralizado permite que las entidades territoriales tengan un mayor grado de responsabilidad en la prestación de servicios básicos a la población; así, lo que se busca es que los servicios se presten desde las entidades que están más cerca de la población, es decir, desde los departamentos y los municipios, ya que éstas conocen mejor las necesidades de los ciudadanos; igualmente, se busca que los ciudadanos puedan evaluar y juzgar de una manera más directa la prestación de estos servicios.
Como vemos, desde 1991 Colombia adoptó un nuevo marco institucional y desarrolló instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisión de servicios públicos, y a incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones.
Funciones de las entidades territoriales
Con la reforma constitucional de 1991 y la adopción de un sistema fiscal descentralizado fue necesario redefinir las funciones de los distintos niveles de gobierno; en otras palabras, se requería hacer una redistribución de las obligaciones y competencias tanto del gobierno central, como de los gobiernos subnacionales, es decir, los departamentos, los distritos y los municipios; de esta manera, desde 1991 las funciones de cada uno de los niveles de gobierno son las siguientes:
· A la Nación le corresponde formular las políticas generales de desarrollo económico y asignar los recursos de las transferencias; también, está en la obligación de garantizar el acceso a la educación y a los servicios de salud, y de evaluar los resultados obtenidos por las entidades territoriales.
· Los departamentos tienen la función de planear el desarrollo departamental, incluyendo la planeación y administración del sector educativo, de salud y de asistencia a las poblaciones menos favorecidas; así mismo, les corresponde la obligación de ejecutar obras públicas de competencia departamental y apoyar a los municipios en la prestación de servicios públicos domiciliarios.
· Los distritos de Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla comparten responsabilidades y competencias con los departamentos; al igual que estos, deben cumplir labores de planeación y administración de los servicios de educación y salud.
· A los municipios les corresponde planear el desarrollo municipal y prestar los servicios públicos domiciliarios; así mismo, deben efectuar inversiones en obras públicas locales y promover la participación ciudadana; por último, deben prestar servicios de educación y salud sólo cuando cuenten con la capacidad administrativa para hacerlo.
LOS IMPUESTOS EN EL NUEVO REINO DE GRANADA
El cobro de impuestos es indispensable para cualquier gobierno, ya que le permite tener los recursos para sostener un orden institucional y brindar servicios a sus ciudadanos; por ello, la recolección de impuestos no es una práctica exclusiva de los Estados modernos.
Hoy en día los colombianos pagan sus impuestos al gobierno colombiano, pero antes de que fuéramos una República independiente estos pagos de impuestos se hacían a la Corona Española.
Los impuestos coloniales no se destinaban a obras públicas, sino que eran utilizados únicamente para el sostenimiento de la burocracia colonial; de hecho, el sistema fiscal del Nuevo Reino de Granada fue considerado como uno de los más abusivos de las colonias españolas y, por esto mismo, fue uno de los motivos que alentó la revolución comunera y, más tarde, el movimiento independentista.
A pesar de que sus nombres ya no nos son familiares, los impuestos coloniales fueron pagos que se realizaron durante un largo período de tiempo. Veamos algunos ejemplos: como impuestos directos se cobraban la bula de cruzada, las medias anatas, la mesada eclesiástica y los donativos graciosos.
La bula de cruzada tiene su origen en el siglo XI cuando la Iglesia Católica autorizó a la Corona Española para que recaudara una limosna, la cual tenía por objeto financiar las cruzadas; en 1578 el Papa Gregorio XIII extendió esta limosna al Nuevo Mundo, a pesar de que las cruzadas habían terminado siglos atrás.
Las medias anatas eran en principio cobradas a los sacerdotes de oficio en el Nuevo Reino de Granada; estos debían pagar a la Real Hacienda la mitad de sus ingresos durante el primer año de oficios, además, existía la mesada eclesiástica, con la que se dictaminaba que los religiosos debían aportar un duodécimo de los beneficios obtenidos por algún oficio eclesiástico.
Por su parte, los donativos graciosos consistían en un impuesto extraordinario y obligatorio que los monarcas exigían cuando se veían en dificultades para financiar sus guerras. El último donativo gracioso que se exigió a los habitantes de la Nueva Granada fue precisamente para financiar la guerra que España sostenía con Inglaterra, y de hecho fue uno de los tributos que impulsó el inicio de la revolución comunera.
Así mismo, se exigía el pago de impuestos indirectos, los cuales recaían sobre actividades económicas determinadas, o sobre el intercambio de mercancías que se realizaba entre España y sus colonias, o, inclusive, en el interior de las colonias. Entre estos impuestos indirectos se encuentran los quintos reales, el diezmo y la alcabala.
Los quintos reales eran el cobro que se hacía sobre la explotación de minerales, mientras que el diezmo consistía en un impuesto del 10% sobre toda la producción agrícola; la función de este impuesto era financiar a la Iglesia Católica en tierras americanas.
Por último, la alcabala designaba el pago que exigía la Corona Española cada vez que se vendía o permutaba un bien mueble o inmueble; esto quiere decir que cada vez que se realizaba una transacción de viviendas, ganado, etc., se debía pagar un 2% de la transacción a la Corona.
EL GASTO PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA
En términos generales, el gasto público en los gobiernos de los países latinoamericanos asciende aproximadamente a 25% del PIB, mientras que en los países industrializados alcanza, en promedio, más del 40% del PIB.
La diferencia más notable entre los países latinoamericanos y los industrializados está en el monto del gasto destinado a los sistemas de seguridad social: mientras que los países industrializados destinan, en promedio, el 15% de su PIB a seguridad social, en Latinoamérica este gasto sólo alcanza el 2,5% del PIB.
Sin embargo, las proporciones de gasto público asignadas por los países latinoamericanos y los desarrollados cambian cuando se habla de inversión: mientras los países de América Latina destinan en promedio el 6% de su PIB en inversión pública, en los países industrializados esta cifra sólo llega al 2% del PIB.
En ambos casos hay que tener en cuenta que estamos hablando de participaciones relativas del gasto público en el PIB; de esta manera, es posible que un país desarrollado destine un mayor monto absoluto a un rubro que un país en desarrollo, pero como porcentaje del PIB esa suma puede ser menor.
Es importante tener en cuenta que entre los países de América Latina existen grandes diferencias: por una parte tenemos países como Barbados, en el cual se destina 35% del PIB al gasto público, entre tanto, Bolivia, Trinidad, Tobago, Uruguay, Brasil, Venezuela, Honduras y Jamaica alcanzaron un promedio de 30% del PIB en gasto público durante los años noventa; pero, por otra parte, tenemos países como Haití y Guatemala en donde el gasto público sólo llega al 12% del PIB, al igual que en República Dominicana, El Salvador, Paraguay y Perú en donde se alcanza un nivel inferior al 20%.
LA CONDONACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA
El llamado Grupo de los Ocho o G-8 agrupa a varios de los países más desarrollados del mundo y está compuesto por: el Reino Unido, los Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Canadá, Italia y Rusia. La reunión del G-8 realizada en julio de 2005 trajo una gran noticia para algunos países africanos y latinoamericanos: la decisión de condonar parte de su deuda externa.
La deuda externa corresponde a los recursos que los países han recibido en calidad de préstamo tanto de entidades multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, como de bancos comerciales internacionales.
Los países beneficiados por esa decisión fueron, de África: Benín, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia, y de Latinoamérica: Bolivia, Guayana, Honduras y Nicaragua. La mayor
parte de estos países se encuentran entre los más pobres del planeta, y por ello han tenido que recurrir a grandes préstamos extranjeros para financiar las inversiones que sus gobiernos no están en capacidad de costear; esto ha significado un gran peso sobre el déficit fiscal de cada uno de éstos países.
Como resultado de esta reunión, se llegó al acuerdo de que el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Fondo para el Desarrollo de África cancelarán el 100% del dinero que estos países les deben. Esto suma más de 40 mil millones de dólares que serán cubiertos por los países del G-8. La cancelación de la deuda está sujeta a cierto tipo de condiciones; por una parte, los países beneficiados deberán invertir el total del monto de la deuda condonada en salud, educación y lucha contra la pobreza; en segundo lugar, se exige que estos países cumplan una serie de requisitos orientados a combatir la corrupción para asegurar que el dinero se use de una manera apropiada.
Aunque esta medida no resuelve el problema de la pobreza en el mundo y queda aún mucho por hacer, se calcula que los países favorecidos podrán ahorrar anualmente 1.500 millones de dólares para destinarlos a sus necesidades más fundamentales.
EL CANJE DE DEUDA EXTERNA: LOS CASOS DE ARGENTINA Y COLOMBIA
El canje de deuda es un acuerdo al que puede llegar un país deudor con su acreedor para aliviar los pagos de su deuda externa. El objetivo de estos acuerdos es que el país deudor sea eximido de pagar parte de su deuda, a cambio de que invierta este dinero en proyectos que en condiciones normales no estaría en capacidad de ejecutar, así, en América Latina existen dos ejemplos recientes de canje de deuda: Argentina y Colombia.
A comienzos de 2005, el presidente español, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció que iniciaría un plan de canje de deuda por educación con Argentina; con este canje se busca aliviar las secuelas de la crisis y apoyar al país sudamericano en su lucha contra la pobreza.
Este canje contempla 60 millones de euros (78 millones de dólares), que representan el 7,8% de los 1.000 millones de dólares que Argentina debía a España en ese momento; de esta manera, Argentina no tendrá que pagar esta suma y a cambio realizará inversiones en educación básica, lo cual busca que todos los niños argentinos puedan terminar los diez años de escolaridad obligatoria.
Por otra parte, en 2004 el gobierno de Colombia realizó un canje de deuda con Estados Unidos; este canje permitirá que la deuda colombiana se reduzca en diez millones de dólares, a cambio de que se invierta este dinero en la conservación de algunas de las regiones colombianas más ricas en biodiversidad. Colombia es reconocida como uno de los países con mayor biodiversidad en el mundo, y gracias a este canje de deuda va a estar en capacidad de adjudicar recursos para proteger parte de su riqueza natural, así como para apoyar iniciativas locales de conservación. La inversión de diez millones de dólares que se contempla en el canje está prevista para que se realice en los próximos doce años.
El canje de deuda para la conservación es un acuerdo que generalmente se realiza entre los países que tienen deuda con Estados Unidos, para invertir parte de esa deuda en la preservación de los bosques tropicales; anteriormente se han realizado cinco acuerdos de este tipo con Bangladesh, Belice, El Salvador, Perú y Tailandia.
LAS ENTIDADES ESTATALES RELACIONADAS CON EL SISTEMA FISCAL
Ministerio de Hacienda: es el ente de la administración pública encargado de definir la política financiera del Estado y de recaudar los impuestos; además, aquí es donde se prepara el presupuesto del gobierno que posteriormente es sometido a discusión en el Congreso.
Entre sus funciones más importantes se encuentra la de coordinar con la autoridad monetaria, que es la Junta Directiva del Banco de la República, las políticas gubernamentales en materia financiera, monetaria, crediticia, cambiaria y fiscal; así mismo, el Ministerio de Hacienda debe coordinar las tareas de recaudo que ejecuta la DIAN y administrar estos recursos.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN): es una dependencia del Ministerio de Hacienda que tiene como objetivo dirigir y controlar las actividades relacionadas con el recaudo de tributos nacionales, derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior.
Contraloría General de la República: es el máximo órgano de control fiscal del Estado colombiano. Su creación fue una recomendación de la misión económica dirigida por el profesor Edwin Walter Kemmerer en 1923; misión que fue la encargada de presentar los lineamientos para la creación del Banco de la República. El papel de la Controlaría es procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos, así como promover la transparencia y vincular activamente a la ciudadanía en el control de la gestión pública.
martes, 3 de marzo de 2009
EL PAPEL DEL GOBIERNO Y LA POLÍTICA FISCAL
EL PAPEL DEL GOBIERNO Y LA POLÍTICA FISCAL*
Cuando la gente discute sobre su situación económica, no es raro que termine hablando del gobierno: muchas veces oímos a personas que se quejan de que el gobierno no hace lo que le corresponde para mejorar la situación de los ciudadanos, o para solucionar los problemas de la economía; pero así como algunos critican al gobierno porque no interviene en ciertas áreas de la economía, otros se quejan porque interviene demasiado; no es raro escuchar a empresarios o líderes gremiales lamentándose porque el gobierno no los deja trabajar, ya sea porque los impuestos son muy altos o porque existen demasiados trámites en el campo empresarial.
En medio del debate entre los que critican al gobierno por intervenir demasiado en la economía y los que reclaman una mayor participación pública en la vida económica del país, surgen algunas preguntas importantes: ¿Cuál debe ser el papel del gobierno en la economía? ¿Hasta dónde es responsabilidad del gobierno el desarrollo de ciertas actividades productivas? ¿Es el gobierno un aliado de los hogares y los empresarios o, por el contrario, es una carga para su buen desempeño económico? ¿Cuáles son los instrumentos con que cuenta el gobierno para estimular la actividad económica de un país, y cuáles son las precauciones que debe tener en su manejo?
Aunque algunos de esos interrogantes pueden parecer complejos, inquietudes especializadas de economistas, su respuesta es fundamental para cualquier persona que quiera entender el funcionamiento de un país y de un sistema económico. La comprensión adecuada del papel que desempeña el gobierno en una economía no sólo facilita la comprensión de los retos que encarna el proceso de desarrollo de un país como el nuestro, sino que además permite al ciudadano corriente evaluar la gestión de sus gobernantes.
Esta guía aborda los conceptos fundamentales relacionados con la participación del gobierno en la economía, y evalúa los principales instrumentos con que éste cuenta para ejecutar la política económica. Esta discusión permite entender las circunstancias bajo las cuales un gobierno puede ejecutar la política económica de manera responsable y sostenible, así como los riesgos que existen cuando las autoridades ejecutan acciones que a primera vista lucen razonables, pero que pueden terminar siendo nocivas para la economía y la población.
INTRODUCCIÓN
El gobierno es una parte fundamental de cualquier comunidad organizada. En términos generales, podemos definir el gobierno como el conjunto de instituciones políticas, leyes y prácticas a través de las cuales se realiza la actividad de gobernar y se regula el funcionamiento de la sociedad.
Los principales objetivos del gobierno en las sociedades modernas son: proteger las libertades individuales, velar por el cumplimiento de las normas y promover el bienestar de la sociedad como un todo; tomando en cuenta esos objetivos, es fácil inferir que el gobierno desempeña un papel muy importante en una sociedad, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista económico. A menudo al gobierno se le denomina también sector público, debido a que las actividades que ejerce están al servicio de la comunidad o de la nación.
Si nos concentramos en su dimensión económica, el gobierno es uno de los principales agentes que participan en el sistema económico junto con los hogares y las empresas1; sin embargo, el gobierno tiene una característica distintiva: como veremos más adelante, no sólo adelanta labores productivas como las empresas, y desarrolla actividades de consumo como las familias, sino que además debe garantizar que las reglas del juego de la economía se cumplan.
Para alcanzar sus objetivos, el gobierno debe, por una parte, contar con un importante volumen de ingresos y, por otra, decidir cuál es la mejor manera de gastar esos recursos de acuerdo con los intereses de la sociedad. La mayor parte de los ingresos que recibe el gobierno se derivan de los impuestos que cobra a los hogares y a las empresas.
La decisión de cómo gastar esos ingresos se lleva a cabo en una instancia política que busca que en ese proceso se vean representados los intereses de los distintos sectores que conforman la sociedad, y aquella se consigna en el presupuesto del gobierno.
Las decisiones que toma el gobierno en cuanto a sus ingresos y su gasto con el fin de incidir sobre el desempeño de la economía se denominan política fiscal. En esta guía analizaremos el papel del gobierno en la economía y el efecto de la política fiscal.
EL PAPEL DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA
El gobierno tiene dos tipos de actividades en un sistema económico: por un lado, el gobierno es un agente económico como lo son los hogares y las empresas; en efecto, el gobierno es propietario de factores productivos como los hogares, y como ellos también adelanta actividades asociadas con el consumo y el ahorro; así mismo, el gobierno desarrolla labores productivas como lo hacen las empresas.
Pero, por otro lado, el gobierno cumple ciertas labores que lo diferencian del resto de los agentes económicos; las instituciones que conforman el gobierno tienen la función de regular el sistema económico; en otras palabras, el gobierno es el encargado de velar por el respeto de las reglas de juego de la economía.
Existen distintos niveles de gobierno, definidos de acuerdo con sus diferentes responsabilidades y su ámbito de influencia. El gobierno local opera en las ciudades, pueblos o comunidades; en el caso de Colombia, ese nivel de gobierno es ejercido por las alcaldías. El gobierno regional es el que actúa sobre un conjunto de ciudades o comunidades agrupadas en regiones, como son los estados, en algunos países, o los departamentos, en otros; en Colombia el gobierno regional es ejercido por las gobernaciones. Finalmente, el gobierno nacional o gobierno central es el que controla todo el territorio de una nación. Los distintos niveles de gobierno tienen responsabilidades específicas, es decir, que en la práctica las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno deben ser complementarias.
En varios países, entre ellos Colombia, cuando se habla de las cifras de ingresos y gastos del gobierno por lo general se hace referencia al gobierno central. En Colombia, las entidades más importantes que pertenecen al gobierno central son la presidencia, los ministerios y los departamentos administrativos; no obstante, como ya se mencionó, los gobiernos regionales y locales también forman parte del gobierno.
Adicionalmente, en los países existen también empresas públicas, las cuales son entidades del gobierno que desarrollan actividades productivas (como lo hacen las empresas privadas). Los distintos niveles de gobierno y las empresas públicas conforman lo que conocemos como sector público, porque son entidades que ejercen actividades para el servicio de la comunidad o de la nación. Para ser más precisos en esta definición es pertinente aclarar que existen empresas públicas no financieras, como las que prestan los servicios públicos, y empresas públicas financieras, como los bancos que ofrecen servicios a los exportadores. Así, cuando se suman las cifras del gobierno central, con las de los gobiernos locales o regionales, y las de las empresas públicas no financieras, se habla del sector público no financiero, y si a este grupo se suman las empresas públicas financieras se está hablando del sector público consolidado.
El Estado ejerce sus funciones a través de tres ramas: la ejecutiva, la legislativa y la judicial; éstas operan en los tres niveles de gobierno: central, regional y local; con esto, el poder ejecutivo es la rama del Estado encargada de ejecutar las leyes; el poder legislativo es el encargado de diseñar dichas leyes; y el poder judicial es la rama del Estado a través de la cual se ejerce la administración de justicia.
Como ya se mencionó, el gobierno participa como agente económico en las distintas actividades que se llevan a cabo en un sistema económico: producción, consumo e inversión; en efecto, el gobierno produce bienes y servicios, contrata factores de producción, consume bienes y servicios, ahorra e invierte.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que en la medida en que el gobierno busca promover el bienestar de la sociedad como un todo, a veces resulta difícil que opere con la lógica de las empresas o de los hogares, ya que estos dos agentes económicos buscan el bienestar particular, mientras que el gobierno busca el bienestar colectivo.
El objetivo de las empresas puede resumirse en la maximización de sus utilidades, y el objetivo de los hogares en la maximización de su bienestar a través de un mayor nivel de ingreso y un uso eficiente del mismo. Así, el gobierno actúa en la esfera de lo público, al servicio de la comunidad o de la nación, mientras las empresas y los hogares actúan en la esfera de lo privado, es decir, en la búsqueda de intereses particulares.
El gobierno como agente económico
El hecho de que el gobierno busque el bienestar colectivo implica que sea el agente que debe proveer los servicios o los bienes que no son provistos por las empresas privadas, ya sea porque su costo de producción es muy alto, o porque se trata de actividades que no generan rentabilidad privada; este es el caso, por ejemplo, de actividades como la defensa nacional, el suministro de salud a los más pobres y a los ancianos, y el cuidado del medio ambiente.
En algunos casos los gobiernos también participan en actividades productivas que se consideran estratégicas para el desarrollo de una economía, como la industria siderúrgica o el sector petrolero. No obstante, todas las economías no operan de esta manera; así, en los países más desarrollados, como Estados Unidos, Francia, Alemania y Japón, el gobierno participa casi exclusivamente en las actividades en que el sector privado no tiene interés en hacerlo, lo cual hace que su participación en sectores como la industria o el sector financiero sea prácticamente nula.
En contraste, en economías menos desarrolladas como las de América Latina, el gobierno tradicionalmente ha estado presente en casi todas las actividades productivas compitiendo con empresas privadas; esta tendencia se ha modificado desde comienzos de la década de los noventa, cuando se dio un cambio en el modelo económico que significó la promoción de los procesos de privatización. La privatización es la venta por parte del Estado de las empresas de su propiedad que pueden ser negocios atractivos para el sector privado; con este proceso se busca que el gobierno se retire de actividades que pueden estar en manos de agentes privados, y concentre sus esfuerzos en llevar a cabo actividades necesarias para la sociedad y que no son desarrolladas por iniciativa privada.
En este sentido, es importante tener en cuenta que, si bien el gobierno participa en todas las actividades económicas, no siempre es un actor importante en todas esas actividades. La tendencia de las últimas décadas en muchos países del mundo ha sido que el gobierno tenga una baja participación en la producción, mientras su nivel de actividad en el consumo y en la inversión depende de las especificidades de las distintas economías.
EL GOBIERNO COMO EJECUTOR DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Hasta este punto hemos visto el papel que desempeña el gobierno como agente económico; ahora, analicemos su participación en el sistema económico como la instancia que busca el bienestar de la sociedad como un todo, para lo cual trata de influir en el desempeño del sistema económico. El gobierno desarrolla esa labor a través de la política económica, la cual es el conjunto de medidas con las cuales el gobierno busca tener impacto sobre tres aspectos fundamentales: la asignación de los recursos, la estabilización de la economía, y la distribución del ingreso o de la riqueza.
La estabilización de la economía se refiere a la búsqueda del pleno empleo de los recursos y el control de la inflación. Los principales instrumentos con que cuenta el gobierno para influir en el comportamiento de la economía son de dos tipos: fiscales y monetarios. Los instrumentos de política fiscal son aquellos relacionados con los ingresos y con los gastos del gobierno; los instrumentos de política monetaria son aquellos que sirven para regular la cantidad de dinero que circula en la economía. En algunos países, entre ellos Colombia, la autoridad monetaria es una instancia independiente en la que el gobierno ha delegado el manejo de la política monetaria (en nuestro caso el Banco de la República).
La independencia de la autoridad monetaria busca garantizar que no se vea afectada por presiones de ciertos agentes económicos en el desempeño de sus funciones; este tipo de presiones podría afectar las decisiones que toma la autoridad monetaria y tener un impacto negativo sobre el bienestar de toda la economía, por lo que bajo un esquema de independencia de la autoridad monetaria se busca que las decisiones en esta materia se tomen de acuerdo con criterios técnicos y sin favorecer a determinados grupos de la población. Esta independencia surge principalmente del hecho de que a la autoridad monetaria se le establece un objetivo central como el control de la inflación, el cual debe buscar a pesar de que ello implique tomar decisiones impopulares desde el punto de vista político; adicionalmente, bajo este esquema se restringe en un grado importante la posibilidad de que la autoridad monetaria le otorgue crédito al gobierno.
No obstante, la independencia de la autoridad monetaria no implica que ésta funcione totalmente aparte del sistema económico. Como veremos más adelante, el gobierno debe buscar la coherencia entre la política fiscal y la monetaria, especialmente para alcanzar el objetivo de estabilización de la economía.
En la medida en que la política fiscal se refiere a las decisiones sobre impuestos, gastos y endeudamiento del sector público, está estrechamente relacionada con las decisiones de ahorro e inversión del gobierno. No hay que olvidar que el gobierno opera como cualquier agente económico, en el sentido en que puede destinar sus ingresos al consumo, al ahorro o a la inversión; adicionalmente, el gobierno puede pedir crédito para financiar sus actividades.
La política fiscal abarca las decisiones del gobierno sobre su ahorro y su inversión, variables que a su vez tienen efectos sobre el ahorro y la inversión nacional. Teniendo en cuenta que se trata de un agente económico de gran tamaño, las decisiones de ahorro e inversión del gobierno desempeñan un papel clave desde el punto de vista del funcionamiento de toda la economía.
LA TEORÍA FISCAL
Dada la importancia del gobierno en la economía, desde hace muchos años el desarrollo de la ciencia económica ha abarcado la discusión de la teoría fiscal. El análisis fundamental de la teoría fiscal tradicionalmente estuvo centrado en determinar qué servicios públicos debían ser provistos por el sector público y en qué magnitud. Así, por muchos años la teoría fiscal se concentró en el gasto del gobierno, dejando de lado el análisis de sus ingresos; no obstante, con el paso del tiempo se desarrolló una vasta corriente de análisis sobre la tributación, cuyos principios se aplican en el diseño de los impuestos que hoy están vigentes en los distintos países.
Los planteamientos de la ciencia económica sobre los alcances de la participación del gobierno en la economía varían dependiendo de los autores que se analicen y de la época que se trate; los economistas clásicos, basados en las ideas de Adam Smith, consideran que el sector público debe apoyarse en el mercado pero no debe interferir en su funcionamiento. Así, de acuerdo con Smith, el sector público no debe dedicarse a intervenir y tomar decisiones sobre los sectores productivos que están en manos privadas, sino que debe realizar tres funciones de gran importancia para la sociedad: la defensa, la protección de cada miembro de la sociedad de la injusticia generada por otros miembros de la sociedad, y la creación de ciertas instituciones y tareas para corregir las fallas del mercado en la provisión de algunos bienes y servicios.
Las ideas de Adam Smith, planteadas a finales del siglo XVIII, fueron fuertemente cuestionadas por otro de los grandes economistas ingleses y una de las principales figuras del pensamiento económico: John Maynard Keynes, a raíz de la depresión económica de la década de 1930. La crisis registrada en 1929 fue el inicio de un inmenso desequilibrio económico que llevó a los países desarrollados a vivir condiciones de alto desempleo y bajos niveles de inversión, es decir, a una situación en la que no había pleno empleo de los factores productivos.
Una situación como ésta, en la que se da de manera persistente una gran caída de la producción y una gran reducción del empleo, se conoce en economía como depresión.
La persistencia de la depresión mundial en la década de 1930 llevó a Keynes a criticar los planteamientos clásicos, que aseguraban que lo mejor que podía hacer el gobierno para garantizar el buen funcionamiento de la economía era no intervenir en ella. Keynes argumentó que las ideas clásicas acerca de las virtudes de la no intervención del gobierno en la economía sólo operaban bajo condiciones de pleno empleo; sus planteamientos afirmaban que en una situación de depresión económica el gobierno debía intervenir para sustituir la inversión privada, o debía facilitar una caída en las tasas de interés para estimular la demanda de crédito y, por esa vía, la inversión.
Las ideas de Keynes encontraron eco en los líderes de la época y fueron la semilla de toda una escuela de pensamiento económico, que se convirtió en alternativa a la hasta entonces dominante escuela clásica; de hecho, a lo largo de los últimos ochenta años las ideas de los principales economistas de occidente se han debatido entre dos polos: las ideas clásicas y las keynesianas.
El debate planteado entre las dos escuelas sobre el grado de intervención del gobierno en la economía está vigente en la teoría fiscal incluso hoy, y es un factor determinante en los modelos económicos que siguen los distintos países.
La influencia de las ideas de Adam Smith no se limitó al debate sobre el gasto público. En el campo de la tributación, Smith también fue quien esbozó los principios básicos que posteriormente han sido desarrollados por diferentes economistas. De acuerdo con Smith, entre los criterios más importantes a considerar para tener un buen sistema tributario están los siguientes: la equidad, la conveniencia del pago y la eficiencia en el recaudo.
La equidad en este contexto se entiende desde dos puntos de vista: por una parte, las contribuciones o los impuestos que deben pagar los agentes económicos deben coincidir con los beneficios que ellos reciben; de otro lado, las contribuciones o los impuestos deben reflejar la capacidad de pago de los agentes económicos.
La conveniencia del pago se refiere a la necesidad de encontrar la manera de medir esa capacidad de pago de los agentes económicos, en otras palabras, se trata de identificar cuál puede ser un indicador de la capacidad de pago de un agente económico: ¿Su posesión de bienes (como edificios o carros)? ¿Sus ingresos? ¿La compra que hace de artículos de lujo? Así, cada sistema económico tiene criterios distintos para identificar esa capacidad de pago.
La eficiencia en el recaudo es un concepto que involucra diversos elementos, como el costo que tiene para el gobierno administrar el cobro de los impuestos, las dificultades que el cobro del impuesto le genera a la industria y las sanciones por no pagarlo. Por ejemplo, un impuesto que se descuenta automáticamente cada vez que tú sacas dinero de tu cuenta bancaria es muy eficiente en términos del cobro, comparado con un impuesto que para pagarlo debes presentarte ante una oficina que deberá calcular lo que te corresponde pagar.
La esencia de los principios de tributación planteados por Adam Smith mantiene vigencia más de dos siglos después de su formulación, de hecho, en la mayoría de los sistemas tributarios el impuesto al ingreso es una de las principales fuentes de recaudo, pues se entiende que el ingreso es una buena medida de la capacidad de pago o de tributación de los agentes económicos; por tanto, por esta vía se logra generar equidad en el sistema tributario.
LOS INGRESOS DEL GOBIERNO
Como ya mencionamos, en las últimas décadas ha habido una tendencia en el mundo a que el gobierno se retire de las actividades industriales y se concentre en la provisión de ciertos servicios; esta tendencia ha significado que en muchos países los ingresos del gobierno cada vez dependen menos de la producción de bienes y servicios, y se apoyen más en los recaudos por impuestos; así, en la mayoría de las economías la principal fuente de ingresos que recibe el gobierno son los impuestos.
Los impuestos o tributos son los gravámenes que el gobierno les cobra a las personas, los hogares y las empresas; además, existen distintos tipos de impuestos que pueden dividirse en tres categorías:
a. Impuestos al ingreso de las personas y de las empresas, es decir, sobre los salarios y las utilidades;
b. Impuestos al gasto, los cuales incluyen el impuesto al valor agregado y los aranceles;
c. Impuestos a la propiedad, que son los que se cobran sobre la finca raíz, como vivienda, edificios de oficinas, locales comerciales y terrenos agrícolas, así como sobre las herencias.
Los impuestos también pueden clasificarse como directos o indirectos. Los impuestos directos son los que gravan directamente a los individuos y a las empresas, como es el caso de los impuestos al ingreso y a la propiedad. Los impuestos indirectos son los que gravan a los bienes y los servicios, como en el caso del impuesto al valor agregado (IVA) y los aranceles; se dice que son impuestos indirectos pues, aunque al final los terminen pagando los hogares o las empresas, lo hacen de manera indirecta al pagar por los bienes y los servicios gravados.
Los impuestos constituyen lo que se conoce como ingresos tributarios del gobierno; además, las utilidades de las empresas del Estado que venden bienes y servicios corresponden a los ingresos no tributarios del gobierno. En la medida en que los países son más desarrollados, sus ingresos fiscales se apoyan más en ingresos tributarios y menos en no tributarios.
Adicionalmente, la estructura tributaria de los países en desarrollo se apoya principalmente en impuestos indirectos debido, en buena medida, a que son más fáciles de recaudar que los impuestos directos, porque corresponden a una tasa que se cobra, por ejemplo, sobre el valor de una venta, y por tanto no hay lugar a confusión sobre el valor a pagar; en contraste, los impuestos directos, por lo general, dependen del cálculo de los ingresos o de la riqueza, y por tanto su cobro es más complejo.
Aunque resulte paradójico, este tipo de estructura tributaria apoyada principalmente en los impuestos indirectos tiende a poner una mayor carga sobre la población más pobre; en efecto, en la medida en que los impuestos indirectos, como el impuesto al valor agregado, son una tarifa que se cobra por igual a todas las personas, el pago que hacen los más pobres de esa tarifa es una proporción mayor de su ingreso que la que gastan los más ricos en el impuesto. En contraste, los países desarrollados se apoyan más en el cobro de impuestos directos e, incluso, en algunos casos, los impuestos indirectos son recaudados por los gobiernos locales y de acuerdo con la capacidad de pago de las regiones.
EL IVA
El impuesto al valor agregado, comúnmente llamado IVA, se cobra sobre la venta de la mayoría de los bienes y servicios; éste es un impuesto al consumo y en esa medida es un impuesto indirecto; adicionalmente, es un impuesto que a menudo es cuestionado porque se considera regresivo, es decir, un impuesto que no tiene en cuenta la capacidad de pago de las personas, por tanto, se cobra a todas las personas por igual sin tener en cuenta las diferencias en sus ingresos; de esta manera, el pago del impuesto representará una mayor proporción del ingreso de las personas a medida que su ingreso sea más bajo.
Veamos en mayor detalle las características del IVA: en primer lugar, el IVA es un impuesto al consumo, ya que se cobra como un porcentaje del precio final de ciertos bienes y servicios; por ejemplo, si el costo de un disco es $10.000 y el IVA es del 16%, el precio final que pagas por el disco es $11.600, de los cuales $10.000 son para el productor y $1.600 para el gobierno. Esto significa que el pago del impuesto se hace en el momento de cancelar los bienes y servicios y, por tanto, recae sobre el gasto del comprador.
Es importante tener en cuenta que no todos los bienes y servicios son objeto del cobro del IVA; desde el momento de la creación de este impuesto, en 1963, se contempló algunas exenciones, es decir, algunos bienes y servicios que no eran objeto del cobro del IVA. Este es el caso, por ejemplo, de los bienes de la canasta familiar y los útiles escolares. No sobra aclarar que el conjunto de bienes y servicios exentos ha ido cambiando a lo largo del tiempo, y su cobertura es uno de los temas de mayor discusión cada vez que hay una reforma tributaria en Colombia.
En segundo lugar, el IVA es un impuesto indirecto ya que se impone a la compra de bienes y servicios de las personas, y no a su ingreso directamente.
Por último, como se mencionó, el IVA se considera regresivo ya que se cobra a todos por igual, sin importar la capacidad de pago de cada persona. Esto implica que una persona de bajos recursos paga más que una persona adinerada como proporción de sus ingresos; así, el monto final cancelado cuando se compra un bien es el mismo, pero si tu ingreso es de $100.000 o de $1.000.000 el pago proporcional va a ser muy diferente.
EL IMPUESTO A LA RENTA
La renta es aquella parte de los ingresos totales que le queda a un individuo después de restar todos los gastos en que debió incurrir para producirla.
El impuesto a la renta se cobra sobre estos ingresos, y es un impuesto directo y progresivo. Se trata de un impuesto directo porque se cobra sobre el ingreso de cada contribuyente; es progresivo, porque está diseñado para que quien más ingresos recibe pague más, en esa medida, el impuesto de renta es acorde con la capacidad de pago de las personas.
LOS IMPUESTOS NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES
El sistema fiscal descentralizado permite que cada entidad territorial recaude sus propios impuestos; esto significa que tenemos impuestos nacionales, departamentales, distritales y municipales. Los impuestos nacionales son aquellos que se cobran por igual en todas las regiones del país y son recaudados por el gobierno nacional, como el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto a la renta.
Los impuestos departamentales son establecidos y recaudados por cada departamento. Por último, están los impuestos distritales y municipales: los distritales corresponden a aquellos que cobran los distritos especiales: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, y Bogotá como Distrito Capital; y los impuestos municipales corresponden a aquellos recaudados en los 1.082 municipios de nuestro país.
Este sistema fiscal busca que los gobiernos regionales y locales guarden cierto grado de autonomía en sus ingresos y sus gastos; es decir, que la manera como se gasten los ingresos provenientes de los impuestos departamentales, distritales y municipales es decidida por estos entes territoriales; adicionalmente, mediante transferencias el gobierno nacional asegura que estos entes territoriales tengan los suficientes ingresos para cubrir las necesidades básicas de la población.
LA CURVA DE LAFFER
El gobierno no puede establecer impuestos de manera indiscriminada; así, en la práctica existe un límite para el nivel de impuestos adecuado en una economía, límite que está dado por la capacidad de pago de las personas y las empresas: si el nivel de impuestos es demasiado alto, los agentes económicos dejarán de pagarlos, bien sea disminuyendo su actividad productiva, o por la vía ilegal, es decir, haciendo fraude para no pagar el impuesto.
Veamos esta situación con mayor detalle a través de la llamada curva de Laffer. Este concepto debe su nombre al economista norteamericano Arthur Betz Laffer, quien promovía la idea de reducir los impuestos nacionales con el fin de incrementar la producción y los recaudos del Estado. La tesis de Laffer partía de la idea de que una reducción de impuestos estimula el crecimiento económico y esto, en el largo plazo, se traduce en mayores ingresos para el Estado.
La curva de Laffer relaciona los niveles de recaudo de los impuestos con las tasas de impuestos: si el impuesto cobrado es igual a cero, el recaudo para la nación será nulo, y a medida que la tasa impositiva aumenta, también aumenta el recaudo; sin embargo, llega un punto en el que la tasa impositiva es tan elevada que el recaudo empieza a disminuir, esto se debe a que con tasas impositivas demasiado altas los empresarios no tienen incentivos para producir, ya que deben destinar buena parte de sus ingresos al pago de impuestos. De esta manera, si se cobra un impuesto muy alto los empresarios no van a producir y los ingresos de la nación se verán diminuidos, por tanto, el objetivo de las autoridades debe ser encontrar un punto medio entre la ausencia de impuestos e impuestos demasiado altos, en el que los recaudos se encuentren en su punto más alto.
Otra manera de entender la disminución del recaudo, cuando la tasa impositiva es muy alta, es que un impuesto muy alto aumenta los incentivos para realizar fraude o evadir el impuesto, especialmente cuando sabemos que los mecanismos estatales para detectar la evasión suelen ser muy costosos.
LOS GASTOS DEL GOBIERNO
El gobierno gasta los ingresos que recibe en sus actividades de consumo e inversión; no obstante, por la naturaleza del gobierno, la decisión de cuántos recursos se deben destinar a cada uno de estos rubros no es tan fácil como la que toman al respecto las empresas o los hogares.
Esta dificultad se explica por dos motivos: por una parte, las decisiones de consumo e inversión del gobierno afectan a todos los individuos, y en general al sistema económico; por otra, en una sociedad democrática el gobierno debe procurar que en el proceso de decisión del uso de sus recursos estén representados los intereses de la mayor parte de los individuos que la conforman.
Las decisiones de gasto del gobierno se toman a través de un proceso político en el cual están representados los intereses de los diferentes individuos, y se consignan en el presupuesto de la nación. El poder ejecutivo es el encargado de diseñar el presupuesto de la nación y de presentarlo al poder legislativo, donde se da el proceso de aprobación.
El gasto del gobierno se divide en cuatro categorías:
a. El consumo del gobierno incluye los salarios que se pagan a los trabajadores del sector público y los pagos por los bienes que adquiere para su funcionamiento;
b. Inversión, la cual incluye principalmente gastos en la construcción de infraestructura (como carreteras, puertos y redes de comunicación);
c. Transferencias, que son montos de dinero que se le dan principalmente a los hogares (como el seguro de desempleo y los recursos para financiar la salud y la educación públicas), y
d. Pago de intereses de la deuda pública, esto es, pagar intereses por el dinero que recibe en calidad de préstamo, cuando el gobierno necesita financiar su gasto porque sus ingresos no son suficientes.
Los gastos del gobierno también pueden dividirse en dos categorías generales: gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes corresponden al pago de salarios que el gobierno hace a sus empleados, las compras de bienes y servicios, el pago de intereses y las transferencias. Los gastos de capital corresponden exclusivamente a la inversión.
Al igual que sucede con la estructura tributaria, la composición de los gastos también difiere entre países desarrollados y países en desarrollo; ya que, de una parte, en los países en desarrollo la inversión es la parte más importante del gasto del gobierno, lo que refleja las grandes necesidades que tienen estos países en materia de infraestructura; por otra, los países desarrollados destinan una proporción muy alta de sus gastos a la seguridad social.
Como cualquier otro agente económico, el gobierno debe llevar un control que le permita contrastar el valor de sus ingresos con el de sus gastos. El balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno. Cuando el balance fiscal es negativo, los ingresos del gobierno son menores que sus gastos, este resultado se conoce como déficit fiscal; cuando el balance fiscal es positivo, los ingresos del gobierno son mayores que sus gastos, resultado que se denomina superávit fiscal.
Si sus ingresos son menores que sus gastos, el gobierno hace lo que generalmente hace cualquier agente económico: se endeuda para cubrir la diferencia entre unos y otros; así, cuando hay déficit fiscal el gobierno debe pedir un préstamo para cubrir esa diferencia, y cumplir con sus obligaciones; por esta razón en algunas ocasiones el gobierno debe incluir dentro de sus gastos el pago de intereses por las deudas adquiridas. De manera análoga, cuando hay un superávit fiscal el gobierno puede conceder prestamos para aprovechar el exceso de recursos con que cuenta en un momento determinado.
* El papel del gobierno y la política fiscal / Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, Mauricio Reina, Sandra Zuluaga, Marcela Rozo; ilustradores Rubén Romero, Gabriel Pulido. - Bogotá: Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, 2006.
64 p.: il.; 23 cm - (El Banco de la República en las aulas; 3)
ISBN 978-958-664-179-1
Cuando la gente discute sobre su situación económica, no es raro que termine hablando del gobierno: muchas veces oímos a personas que se quejan de que el gobierno no hace lo que le corresponde para mejorar la situación de los ciudadanos, o para solucionar los problemas de la economía; pero así como algunos critican al gobierno porque no interviene en ciertas áreas de la economía, otros se quejan porque interviene demasiado; no es raro escuchar a empresarios o líderes gremiales lamentándose porque el gobierno no los deja trabajar, ya sea porque los impuestos son muy altos o porque existen demasiados trámites en el campo empresarial.
En medio del debate entre los que critican al gobierno por intervenir demasiado en la economía y los que reclaman una mayor participación pública en la vida económica del país, surgen algunas preguntas importantes: ¿Cuál debe ser el papel del gobierno en la economía? ¿Hasta dónde es responsabilidad del gobierno el desarrollo de ciertas actividades productivas? ¿Es el gobierno un aliado de los hogares y los empresarios o, por el contrario, es una carga para su buen desempeño económico? ¿Cuáles son los instrumentos con que cuenta el gobierno para estimular la actividad económica de un país, y cuáles son las precauciones que debe tener en su manejo?
Aunque algunos de esos interrogantes pueden parecer complejos, inquietudes especializadas de economistas, su respuesta es fundamental para cualquier persona que quiera entender el funcionamiento de un país y de un sistema económico. La comprensión adecuada del papel que desempeña el gobierno en una economía no sólo facilita la comprensión de los retos que encarna el proceso de desarrollo de un país como el nuestro, sino que además permite al ciudadano corriente evaluar la gestión de sus gobernantes.
Esta guía aborda los conceptos fundamentales relacionados con la participación del gobierno en la economía, y evalúa los principales instrumentos con que éste cuenta para ejecutar la política económica. Esta discusión permite entender las circunstancias bajo las cuales un gobierno puede ejecutar la política económica de manera responsable y sostenible, así como los riesgos que existen cuando las autoridades ejecutan acciones que a primera vista lucen razonables, pero que pueden terminar siendo nocivas para la economía y la población.
INTRODUCCIÓN
El gobierno es una parte fundamental de cualquier comunidad organizada. En términos generales, podemos definir el gobierno como el conjunto de instituciones políticas, leyes y prácticas a través de las cuales se realiza la actividad de gobernar y se regula el funcionamiento de la sociedad.
Los principales objetivos del gobierno en las sociedades modernas son: proteger las libertades individuales, velar por el cumplimiento de las normas y promover el bienestar de la sociedad como un todo; tomando en cuenta esos objetivos, es fácil inferir que el gobierno desempeña un papel muy importante en una sociedad, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista económico. A menudo al gobierno se le denomina también sector público, debido a que las actividades que ejerce están al servicio de la comunidad o de la nación.
Si nos concentramos en su dimensión económica, el gobierno es uno de los principales agentes que participan en el sistema económico junto con los hogares y las empresas1; sin embargo, el gobierno tiene una característica distintiva: como veremos más adelante, no sólo adelanta labores productivas como las empresas, y desarrolla actividades de consumo como las familias, sino que además debe garantizar que las reglas del juego de la economía se cumplan.
Para alcanzar sus objetivos, el gobierno debe, por una parte, contar con un importante volumen de ingresos y, por otra, decidir cuál es la mejor manera de gastar esos recursos de acuerdo con los intereses de la sociedad. La mayor parte de los ingresos que recibe el gobierno se derivan de los impuestos que cobra a los hogares y a las empresas.
La decisión de cómo gastar esos ingresos se lleva a cabo en una instancia política que busca que en ese proceso se vean representados los intereses de los distintos sectores que conforman la sociedad, y aquella se consigna en el presupuesto del gobierno.
Las decisiones que toma el gobierno en cuanto a sus ingresos y su gasto con el fin de incidir sobre el desempeño de la economía se denominan política fiscal. En esta guía analizaremos el papel del gobierno en la economía y el efecto de la política fiscal.
EL PAPEL DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA
El gobierno tiene dos tipos de actividades en un sistema económico: por un lado, el gobierno es un agente económico como lo son los hogares y las empresas; en efecto, el gobierno es propietario de factores productivos como los hogares, y como ellos también adelanta actividades asociadas con el consumo y el ahorro; así mismo, el gobierno desarrolla labores productivas como lo hacen las empresas.
Pero, por otro lado, el gobierno cumple ciertas labores que lo diferencian del resto de los agentes económicos; las instituciones que conforman el gobierno tienen la función de regular el sistema económico; en otras palabras, el gobierno es el encargado de velar por el respeto de las reglas de juego de la economía.
Existen distintos niveles de gobierno, definidos de acuerdo con sus diferentes responsabilidades y su ámbito de influencia. El gobierno local opera en las ciudades, pueblos o comunidades; en el caso de Colombia, ese nivel de gobierno es ejercido por las alcaldías. El gobierno regional es el que actúa sobre un conjunto de ciudades o comunidades agrupadas en regiones, como son los estados, en algunos países, o los departamentos, en otros; en Colombia el gobierno regional es ejercido por las gobernaciones. Finalmente, el gobierno nacional o gobierno central es el que controla todo el territorio de una nación. Los distintos niveles de gobierno tienen responsabilidades específicas, es decir, que en la práctica las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno deben ser complementarias.
En varios países, entre ellos Colombia, cuando se habla de las cifras de ingresos y gastos del gobierno por lo general se hace referencia al gobierno central. En Colombia, las entidades más importantes que pertenecen al gobierno central son la presidencia, los ministerios y los departamentos administrativos; no obstante, como ya se mencionó, los gobiernos regionales y locales también forman parte del gobierno.
Adicionalmente, en los países existen también empresas públicas, las cuales son entidades del gobierno que desarrollan actividades productivas (como lo hacen las empresas privadas). Los distintos niveles de gobierno y las empresas públicas conforman lo que conocemos como sector público, porque son entidades que ejercen actividades para el servicio de la comunidad o de la nación. Para ser más precisos en esta definición es pertinente aclarar que existen empresas públicas no financieras, como las que prestan los servicios públicos, y empresas públicas financieras, como los bancos que ofrecen servicios a los exportadores. Así, cuando se suman las cifras del gobierno central, con las de los gobiernos locales o regionales, y las de las empresas públicas no financieras, se habla del sector público no financiero, y si a este grupo se suman las empresas públicas financieras se está hablando del sector público consolidado.
El Estado ejerce sus funciones a través de tres ramas: la ejecutiva, la legislativa y la judicial; éstas operan en los tres niveles de gobierno: central, regional y local; con esto, el poder ejecutivo es la rama del Estado encargada de ejecutar las leyes; el poder legislativo es el encargado de diseñar dichas leyes; y el poder judicial es la rama del Estado a través de la cual se ejerce la administración de justicia.
Como ya se mencionó, el gobierno participa como agente económico en las distintas actividades que se llevan a cabo en un sistema económico: producción, consumo e inversión; en efecto, el gobierno produce bienes y servicios, contrata factores de producción, consume bienes y servicios, ahorra e invierte.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que en la medida en que el gobierno busca promover el bienestar de la sociedad como un todo, a veces resulta difícil que opere con la lógica de las empresas o de los hogares, ya que estos dos agentes económicos buscan el bienestar particular, mientras que el gobierno busca el bienestar colectivo.
El objetivo de las empresas puede resumirse en la maximización de sus utilidades, y el objetivo de los hogares en la maximización de su bienestar a través de un mayor nivel de ingreso y un uso eficiente del mismo. Así, el gobierno actúa en la esfera de lo público, al servicio de la comunidad o de la nación, mientras las empresas y los hogares actúan en la esfera de lo privado, es decir, en la búsqueda de intereses particulares.
El gobierno como agente económico
El hecho de que el gobierno busque el bienestar colectivo implica que sea el agente que debe proveer los servicios o los bienes que no son provistos por las empresas privadas, ya sea porque su costo de producción es muy alto, o porque se trata de actividades que no generan rentabilidad privada; este es el caso, por ejemplo, de actividades como la defensa nacional, el suministro de salud a los más pobres y a los ancianos, y el cuidado del medio ambiente.
En algunos casos los gobiernos también participan en actividades productivas que se consideran estratégicas para el desarrollo de una economía, como la industria siderúrgica o el sector petrolero. No obstante, todas las economías no operan de esta manera; así, en los países más desarrollados, como Estados Unidos, Francia, Alemania y Japón, el gobierno participa casi exclusivamente en las actividades en que el sector privado no tiene interés en hacerlo, lo cual hace que su participación en sectores como la industria o el sector financiero sea prácticamente nula.
En contraste, en economías menos desarrolladas como las de América Latina, el gobierno tradicionalmente ha estado presente en casi todas las actividades productivas compitiendo con empresas privadas; esta tendencia se ha modificado desde comienzos de la década de los noventa, cuando se dio un cambio en el modelo económico que significó la promoción de los procesos de privatización. La privatización es la venta por parte del Estado de las empresas de su propiedad que pueden ser negocios atractivos para el sector privado; con este proceso se busca que el gobierno se retire de actividades que pueden estar en manos de agentes privados, y concentre sus esfuerzos en llevar a cabo actividades necesarias para la sociedad y que no son desarrolladas por iniciativa privada.
En este sentido, es importante tener en cuenta que, si bien el gobierno participa en todas las actividades económicas, no siempre es un actor importante en todas esas actividades. La tendencia de las últimas décadas en muchos países del mundo ha sido que el gobierno tenga una baja participación en la producción, mientras su nivel de actividad en el consumo y en la inversión depende de las especificidades de las distintas economías.
EL GOBIERNO COMO EJECUTOR DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Hasta este punto hemos visto el papel que desempeña el gobierno como agente económico; ahora, analicemos su participación en el sistema económico como la instancia que busca el bienestar de la sociedad como un todo, para lo cual trata de influir en el desempeño del sistema económico. El gobierno desarrolla esa labor a través de la política económica, la cual es el conjunto de medidas con las cuales el gobierno busca tener impacto sobre tres aspectos fundamentales: la asignación de los recursos, la estabilización de la economía, y la distribución del ingreso o de la riqueza.
La estabilización de la economía se refiere a la búsqueda del pleno empleo de los recursos y el control de la inflación. Los principales instrumentos con que cuenta el gobierno para influir en el comportamiento de la economía son de dos tipos: fiscales y monetarios. Los instrumentos de política fiscal son aquellos relacionados con los ingresos y con los gastos del gobierno; los instrumentos de política monetaria son aquellos que sirven para regular la cantidad de dinero que circula en la economía. En algunos países, entre ellos Colombia, la autoridad monetaria es una instancia independiente en la que el gobierno ha delegado el manejo de la política monetaria (en nuestro caso el Banco de la República).
La independencia de la autoridad monetaria busca garantizar que no se vea afectada por presiones de ciertos agentes económicos en el desempeño de sus funciones; este tipo de presiones podría afectar las decisiones que toma la autoridad monetaria y tener un impacto negativo sobre el bienestar de toda la economía, por lo que bajo un esquema de independencia de la autoridad monetaria se busca que las decisiones en esta materia se tomen de acuerdo con criterios técnicos y sin favorecer a determinados grupos de la población. Esta independencia surge principalmente del hecho de que a la autoridad monetaria se le establece un objetivo central como el control de la inflación, el cual debe buscar a pesar de que ello implique tomar decisiones impopulares desde el punto de vista político; adicionalmente, bajo este esquema se restringe en un grado importante la posibilidad de que la autoridad monetaria le otorgue crédito al gobierno.
No obstante, la independencia de la autoridad monetaria no implica que ésta funcione totalmente aparte del sistema económico. Como veremos más adelante, el gobierno debe buscar la coherencia entre la política fiscal y la monetaria, especialmente para alcanzar el objetivo de estabilización de la economía.
En la medida en que la política fiscal se refiere a las decisiones sobre impuestos, gastos y endeudamiento del sector público, está estrechamente relacionada con las decisiones de ahorro e inversión del gobierno. No hay que olvidar que el gobierno opera como cualquier agente económico, en el sentido en que puede destinar sus ingresos al consumo, al ahorro o a la inversión; adicionalmente, el gobierno puede pedir crédito para financiar sus actividades.
La política fiscal abarca las decisiones del gobierno sobre su ahorro y su inversión, variables que a su vez tienen efectos sobre el ahorro y la inversión nacional. Teniendo en cuenta que se trata de un agente económico de gran tamaño, las decisiones de ahorro e inversión del gobierno desempeñan un papel clave desde el punto de vista del funcionamiento de toda la economía.
LA TEORÍA FISCAL
Dada la importancia del gobierno en la economía, desde hace muchos años el desarrollo de la ciencia económica ha abarcado la discusión de la teoría fiscal. El análisis fundamental de la teoría fiscal tradicionalmente estuvo centrado en determinar qué servicios públicos debían ser provistos por el sector público y en qué magnitud. Así, por muchos años la teoría fiscal se concentró en el gasto del gobierno, dejando de lado el análisis de sus ingresos; no obstante, con el paso del tiempo se desarrolló una vasta corriente de análisis sobre la tributación, cuyos principios se aplican en el diseño de los impuestos que hoy están vigentes en los distintos países.
Los planteamientos de la ciencia económica sobre los alcances de la participación del gobierno en la economía varían dependiendo de los autores que se analicen y de la época que se trate; los economistas clásicos, basados en las ideas de Adam Smith, consideran que el sector público debe apoyarse en el mercado pero no debe interferir en su funcionamiento. Así, de acuerdo con Smith, el sector público no debe dedicarse a intervenir y tomar decisiones sobre los sectores productivos que están en manos privadas, sino que debe realizar tres funciones de gran importancia para la sociedad: la defensa, la protección de cada miembro de la sociedad de la injusticia generada por otros miembros de la sociedad, y la creación de ciertas instituciones y tareas para corregir las fallas del mercado en la provisión de algunos bienes y servicios.
Las ideas de Adam Smith, planteadas a finales del siglo XVIII, fueron fuertemente cuestionadas por otro de los grandes economistas ingleses y una de las principales figuras del pensamiento económico: John Maynard Keynes, a raíz de la depresión económica de la década de 1930. La crisis registrada en 1929 fue el inicio de un inmenso desequilibrio económico que llevó a los países desarrollados a vivir condiciones de alto desempleo y bajos niveles de inversión, es decir, a una situación en la que no había pleno empleo de los factores productivos.
Una situación como ésta, en la que se da de manera persistente una gran caída de la producción y una gran reducción del empleo, se conoce en economía como depresión.
La persistencia de la depresión mundial en la década de 1930 llevó a Keynes a criticar los planteamientos clásicos, que aseguraban que lo mejor que podía hacer el gobierno para garantizar el buen funcionamiento de la economía era no intervenir en ella. Keynes argumentó que las ideas clásicas acerca de las virtudes de la no intervención del gobierno en la economía sólo operaban bajo condiciones de pleno empleo; sus planteamientos afirmaban que en una situación de depresión económica el gobierno debía intervenir para sustituir la inversión privada, o debía facilitar una caída en las tasas de interés para estimular la demanda de crédito y, por esa vía, la inversión.
Las ideas de Keynes encontraron eco en los líderes de la época y fueron la semilla de toda una escuela de pensamiento económico, que se convirtió en alternativa a la hasta entonces dominante escuela clásica; de hecho, a lo largo de los últimos ochenta años las ideas de los principales economistas de occidente se han debatido entre dos polos: las ideas clásicas y las keynesianas.
El debate planteado entre las dos escuelas sobre el grado de intervención del gobierno en la economía está vigente en la teoría fiscal incluso hoy, y es un factor determinante en los modelos económicos que siguen los distintos países.
La influencia de las ideas de Adam Smith no se limitó al debate sobre el gasto público. En el campo de la tributación, Smith también fue quien esbozó los principios básicos que posteriormente han sido desarrollados por diferentes economistas. De acuerdo con Smith, entre los criterios más importantes a considerar para tener un buen sistema tributario están los siguientes: la equidad, la conveniencia del pago y la eficiencia en el recaudo.
La equidad en este contexto se entiende desde dos puntos de vista: por una parte, las contribuciones o los impuestos que deben pagar los agentes económicos deben coincidir con los beneficios que ellos reciben; de otro lado, las contribuciones o los impuestos deben reflejar la capacidad de pago de los agentes económicos.
La conveniencia del pago se refiere a la necesidad de encontrar la manera de medir esa capacidad de pago de los agentes económicos, en otras palabras, se trata de identificar cuál puede ser un indicador de la capacidad de pago de un agente económico: ¿Su posesión de bienes (como edificios o carros)? ¿Sus ingresos? ¿La compra que hace de artículos de lujo? Así, cada sistema económico tiene criterios distintos para identificar esa capacidad de pago.
La eficiencia en el recaudo es un concepto que involucra diversos elementos, como el costo que tiene para el gobierno administrar el cobro de los impuestos, las dificultades que el cobro del impuesto le genera a la industria y las sanciones por no pagarlo. Por ejemplo, un impuesto que se descuenta automáticamente cada vez que tú sacas dinero de tu cuenta bancaria es muy eficiente en términos del cobro, comparado con un impuesto que para pagarlo debes presentarte ante una oficina que deberá calcular lo que te corresponde pagar.
La esencia de los principios de tributación planteados por Adam Smith mantiene vigencia más de dos siglos después de su formulación, de hecho, en la mayoría de los sistemas tributarios el impuesto al ingreso es una de las principales fuentes de recaudo, pues se entiende que el ingreso es una buena medida de la capacidad de pago o de tributación de los agentes económicos; por tanto, por esta vía se logra generar equidad en el sistema tributario.
LOS INGRESOS DEL GOBIERNO
Como ya mencionamos, en las últimas décadas ha habido una tendencia en el mundo a que el gobierno se retire de las actividades industriales y se concentre en la provisión de ciertos servicios; esta tendencia ha significado que en muchos países los ingresos del gobierno cada vez dependen menos de la producción de bienes y servicios, y se apoyen más en los recaudos por impuestos; así, en la mayoría de las economías la principal fuente de ingresos que recibe el gobierno son los impuestos.
Los impuestos o tributos son los gravámenes que el gobierno les cobra a las personas, los hogares y las empresas; además, existen distintos tipos de impuestos que pueden dividirse en tres categorías:
a. Impuestos al ingreso de las personas y de las empresas, es decir, sobre los salarios y las utilidades;
b. Impuestos al gasto, los cuales incluyen el impuesto al valor agregado y los aranceles;
c. Impuestos a la propiedad, que son los que se cobran sobre la finca raíz, como vivienda, edificios de oficinas, locales comerciales y terrenos agrícolas, así como sobre las herencias.
Los impuestos también pueden clasificarse como directos o indirectos. Los impuestos directos son los que gravan directamente a los individuos y a las empresas, como es el caso de los impuestos al ingreso y a la propiedad. Los impuestos indirectos son los que gravan a los bienes y los servicios, como en el caso del impuesto al valor agregado (IVA) y los aranceles; se dice que son impuestos indirectos pues, aunque al final los terminen pagando los hogares o las empresas, lo hacen de manera indirecta al pagar por los bienes y los servicios gravados.
Los impuestos constituyen lo que se conoce como ingresos tributarios del gobierno; además, las utilidades de las empresas del Estado que venden bienes y servicios corresponden a los ingresos no tributarios del gobierno. En la medida en que los países son más desarrollados, sus ingresos fiscales se apoyan más en ingresos tributarios y menos en no tributarios.
Adicionalmente, la estructura tributaria de los países en desarrollo se apoya principalmente en impuestos indirectos debido, en buena medida, a que son más fáciles de recaudar que los impuestos directos, porque corresponden a una tasa que se cobra, por ejemplo, sobre el valor de una venta, y por tanto no hay lugar a confusión sobre el valor a pagar; en contraste, los impuestos directos, por lo general, dependen del cálculo de los ingresos o de la riqueza, y por tanto su cobro es más complejo.
Aunque resulte paradójico, este tipo de estructura tributaria apoyada principalmente en los impuestos indirectos tiende a poner una mayor carga sobre la población más pobre; en efecto, en la medida en que los impuestos indirectos, como el impuesto al valor agregado, son una tarifa que se cobra por igual a todas las personas, el pago que hacen los más pobres de esa tarifa es una proporción mayor de su ingreso que la que gastan los más ricos en el impuesto. En contraste, los países desarrollados se apoyan más en el cobro de impuestos directos e, incluso, en algunos casos, los impuestos indirectos son recaudados por los gobiernos locales y de acuerdo con la capacidad de pago de las regiones.
EL IVA
El impuesto al valor agregado, comúnmente llamado IVA, se cobra sobre la venta de la mayoría de los bienes y servicios; éste es un impuesto al consumo y en esa medida es un impuesto indirecto; adicionalmente, es un impuesto que a menudo es cuestionado porque se considera regresivo, es decir, un impuesto que no tiene en cuenta la capacidad de pago de las personas, por tanto, se cobra a todas las personas por igual sin tener en cuenta las diferencias en sus ingresos; de esta manera, el pago del impuesto representará una mayor proporción del ingreso de las personas a medida que su ingreso sea más bajo.
Veamos en mayor detalle las características del IVA: en primer lugar, el IVA es un impuesto al consumo, ya que se cobra como un porcentaje del precio final de ciertos bienes y servicios; por ejemplo, si el costo de un disco es $10.000 y el IVA es del 16%, el precio final que pagas por el disco es $11.600, de los cuales $10.000 son para el productor y $1.600 para el gobierno. Esto significa que el pago del impuesto se hace en el momento de cancelar los bienes y servicios y, por tanto, recae sobre el gasto del comprador.
Es importante tener en cuenta que no todos los bienes y servicios son objeto del cobro del IVA; desde el momento de la creación de este impuesto, en 1963, se contempló algunas exenciones, es decir, algunos bienes y servicios que no eran objeto del cobro del IVA. Este es el caso, por ejemplo, de los bienes de la canasta familiar y los útiles escolares. No sobra aclarar que el conjunto de bienes y servicios exentos ha ido cambiando a lo largo del tiempo, y su cobertura es uno de los temas de mayor discusión cada vez que hay una reforma tributaria en Colombia.
En segundo lugar, el IVA es un impuesto indirecto ya que se impone a la compra de bienes y servicios de las personas, y no a su ingreso directamente.
Por último, como se mencionó, el IVA se considera regresivo ya que se cobra a todos por igual, sin importar la capacidad de pago de cada persona. Esto implica que una persona de bajos recursos paga más que una persona adinerada como proporción de sus ingresos; así, el monto final cancelado cuando se compra un bien es el mismo, pero si tu ingreso es de $100.000 o de $1.000.000 el pago proporcional va a ser muy diferente.
EL IMPUESTO A LA RENTA
La renta es aquella parte de los ingresos totales que le queda a un individuo después de restar todos los gastos en que debió incurrir para producirla.
El impuesto a la renta se cobra sobre estos ingresos, y es un impuesto directo y progresivo. Se trata de un impuesto directo porque se cobra sobre el ingreso de cada contribuyente; es progresivo, porque está diseñado para que quien más ingresos recibe pague más, en esa medida, el impuesto de renta es acorde con la capacidad de pago de las personas.
LOS IMPUESTOS NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES
El sistema fiscal descentralizado permite que cada entidad territorial recaude sus propios impuestos; esto significa que tenemos impuestos nacionales, departamentales, distritales y municipales. Los impuestos nacionales son aquellos que se cobran por igual en todas las regiones del país y son recaudados por el gobierno nacional, como el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto a la renta.
Los impuestos departamentales son establecidos y recaudados por cada departamento. Por último, están los impuestos distritales y municipales: los distritales corresponden a aquellos que cobran los distritos especiales: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, y Bogotá como Distrito Capital; y los impuestos municipales corresponden a aquellos recaudados en los 1.082 municipios de nuestro país.
Este sistema fiscal busca que los gobiernos regionales y locales guarden cierto grado de autonomía en sus ingresos y sus gastos; es decir, que la manera como se gasten los ingresos provenientes de los impuestos departamentales, distritales y municipales es decidida por estos entes territoriales; adicionalmente, mediante transferencias el gobierno nacional asegura que estos entes territoriales tengan los suficientes ingresos para cubrir las necesidades básicas de la población.
LA CURVA DE LAFFER
El gobierno no puede establecer impuestos de manera indiscriminada; así, en la práctica existe un límite para el nivel de impuestos adecuado en una economía, límite que está dado por la capacidad de pago de las personas y las empresas: si el nivel de impuestos es demasiado alto, los agentes económicos dejarán de pagarlos, bien sea disminuyendo su actividad productiva, o por la vía ilegal, es decir, haciendo fraude para no pagar el impuesto.
Veamos esta situación con mayor detalle a través de la llamada curva de Laffer. Este concepto debe su nombre al economista norteamericano Arthur Betz Laffer, quien promovía la idea de reducir los impuestos nacionales con el fin de incrementar la producción y los recaudos del Estado. La tesis de Laffer partía de la idea de que una reducción de impuestos estimula el crecimiento económico y esto, en el largo plazo, se traduce en mayores ingresos para el Estado.
La curva de Laffer relaciona los niveles de recaudo de los impuestos con las tasas de impuestos: si el impuesto cobrado es igual a cero, el recaudo para la nación será nulo, y a medida que la tasa impositiva aumenta, también aumenta el recaudo; sin embargo, llega un punto en el que la tasa impositiva es tan elevada que el recaudo empieza a disminuir, esto se debe a que con tasas impositivas demasiado altas los empresarios no tienen incentivos para producir, ya que deben destinar buena parte de sus ingresos al pago de impuestos. De esta manera, si se cobra un impuesto muy alto los empresarios no van a producir y los ingresos de la nación se verán diminuidos, por tanto, el objetivo de las autoridades debe ser encontrar un punto medio entre la ausencia de impuestos e impuestos demasiado altos, en el que los recaudos se encuentren en su punto más alto.
Otra manera de entender la disminución del recaudo, cuando la tasa impositiva es muy alta, es que un impuesto muy alto aumenta los incentivos para realizar fraude o evadir el impuesto, especialmente cuando sabemos que los mecanismos estatales para detectar la evasión suelen ser muy costosos.
LOS GASTOS DEL GOBIERNO
El gobierno gasta los ingresos que recibe en sus actividades de consumo e inversión; no obstante, por la naturaleza del gobierno, la decisión de cuántos recursos se deben destinar a cada uno de estos rubros no es tan fácil como la que toman al respecto las empresas o los hogares.
Esta dificultad se explica por dos motivos: por una parte, las decisiones de consumo e inversión del gobierno afectan a todos los individuos, y en general al sistema económico; por otra, en una sociedad democrática el gobierno debe procurar que en el proceso de decisión del uso de sus recursos estén representados los intereses de la mayor parte de los individuos que la conforman.
Las decisiones de gasto del gobierno se toman a través de un proceso político en el cual están representados los intereses de los diferentes individuos, y se consignan en el presupuesto de la nación. El poder ejecutivo es el encargado de diseñar el presupuesto de la nación y de presentarlo al poder legislativo, donde se da el proceso de aprobación.
El gasto del gobierno se divide en cuatro categorías:
a. El consumo del gobierno incluye los salarios que se pagan a los trabajadores del sector público y los pagos por los bienes que adquiere para su funcionamiento;
b. Inversión, la cual incluye principalmente gastos en la construcción de infraestructura (como carreteras, puertos y redes de comunicación);
c. Transferencias, que son montos de dinero que se le dan principalmente a los hogares (como el seguro de desempleo y los recursos para financiar la salud y la educación públicas), y
d. Pago de intereses de la deuda pública, esto es, pagar intereses por el dinero que recibe en calidad de préstamo, cuando el gobierno necesita financiar su gasto porque sus ingresos no son suficientes.
Los gastos del gobierno también pueden dividirse en dos categorías generales: gastos corrientes y gastos de capital. Los gastos corrientes corresponden al pago de salarios que el gobierno hace a sus empleados, las compras de bienes y servicios, el pago de intereses y las transferencias. Los gastos de capital corresponden exclusivamente a la inversión.
Al igual que sucede con la estructura tributaria, la composición de los gastos también difiere entre países desarrollados y países en desarrollo; ya que, de una parte, en los países en desarrollo la inversión es la parte más importante del gasto del gobierno, lo que refleja las grandes necesidades que tienen estos países en materia de infraestructura; por otra, los países desarrollados destinan una proporción muy alta de sus gastos a la seguridad social.
Como cualquier otro agente económico, el gobierno debe llevar un control que le permita contrastar el valor de sus ingresos con el de sus gastos. El balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos del gobierno. Cuando el balance fiscal es negativo, los ingresos del gobierno son menores que sus gastos, este resultado se conoce como déficit fiscal; cuando el balance fiscal es positivo, los ingresos del gobierno son mayores que sus gastos, resultado que se denomina superávit fiscal.
Si sus ingresos son menores que sus gastos, el gobierno hace lo que generalmente hace cualquier agente económico: se endeuda para cubrir la diferencia entre unos y otros; así, cuando hay déficit fiscal el gobierno debe pedir un préstamo para cubrir esa diferencia, y cumplir con sus obligaciones; por esta razón en algunas ocasiones el gobierno debe incluir dentro de sus gastos el pago de intereses por las deudas adquiridas. De manera análoga, cuando hay un superávit fiscal el gobierno puede conceder prestamos para aprovechar el exceso de recursos con que cuenta en un momento determinado.
* El papel del gobierno y la política fiscal / Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, Mauricio Reina, Sandra Zuluaga, Marcela Rozo; ilustradores Rubén Romero, Gabriel Pulido. - Bogotá: Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, 2006.
64 p.: il.; 23 cm - (El Banco de la República en las aulas; 3)
ISBN 978-958-664-179-1
jueves, 12 de febrero de 2009
EL DINERO Y LA POLÍTICA MONETARIA
EL DINERO Y LA POLITICA MONETARIA*
Millones de personas alrededor del mundo viven en situación de pobreza, sufren de hambre, y no tienen acceso a condiciones dignas de salud y educación. Esas precarias condiciones no sólo ponen en tela de juicio la solidaridad humana, sino que son una de las causas fundamentales de la inestabilidad política, la inseguridad y la violencia en el mundo.
La mayor parte de esos problemas se pueden solucionar con dinero; así, si hubiera suficientes recursos se podrían diseñar políticas eficaces para derrotar la pobreza y darle a los más desfavorecidos unas condiciones de vida dignas. De hecho, la mayor parte de esos problemas se concentran en los llamados “países pobres”, mientras que en los “países ricos” la mayor parte de la gente tiene resueltos sus problemas materiales básicos.
Si el dinero es tan importante para alcanzar el bienestar económico de la población, ¿por qué los gobiernos no crean más dinero? Aunque los billetes se hacen con un papel especial, no son tan costosos de producir y podrían solucionar muchos problemas; desde esta perspectiva, se podría argumentar que a un gobierno con buenas intenciones le bastaría con hacer muchísimos billetes y repartirlos periódicamente entre los más necesitados para sacar adelante al país.
Esta idea suena tan razonable que no es sorprendente que a varios gobiernos se les haya ocurrido ponerla en práctica a lo largo de la historia; lo que sí puede resultar sorprendente es que cuando eso ha sucedido los resultados han sido desastrosos. Gracias a esas enseñanzas de la historia hoy en día a muy pocos gobiernos se les ocurre hacer algo parecido.
Pero, si la idea de solucionar los problemas materiales de la gente produciendo más dinero suena razonable, ¿cuál es su falla? Para entenderla es necesario saber cómo funciona el dinero en una economía
y cuáles son los dilemas que enfrentan las autoridades económicas a la hora de manejarlo. Esos son los temas centrales que se abordan en esta guía.
INTRODUCCION
El dinero está presente en muchas de las actividades que realizamos diariamente. Usamos dinero para pagar lo que compramos y para poder hacer cosas cotidianas como transportarnos, ir al médico o ir a cine. Es difícil pensar que transcurra un día normal en el que realicemos nuestras actividades corrientes sin que el dinero esté presente; sin embargo, hubo una etapa en la historia de la humanidad en que el dinero no existía y las cosas se conseguían intercambiándolas por otras cosas. Este tipo de intercambio se conoce como trueque.
El trueque funcionaba para las sociedades primitivas en la medida en que éstas eran casi autosuficientes, pues producían casi todo lo que necesitaban y el intercambio no era una actividad habitual; pero a medida que las sociedades fueron evolucionando el trueque de unas cosas por otras empezó a tener limitaciones; por ejemplo, muchas personas no estaban dispuestas a intercambiar un objeto costoso por otro de menor valor, y además era difícil cargar objetos voluminosos cada vez que alguien quisiera hacer una transacción.
Con el paso del tiempo las comunidades primitivas se fueron especializando en determinadas actividades productivas; por ejemplo, los que tenían mayores aptitudes para la agricultura se dedicaron a sembrar, mientras que quienes tenían aptitudes para la pesca se especializaron en esta actividad. Este proceso estuvo acompañado de un incremento del comercio, que permitía que unos y otros intercambiaran aquello que les sobraba por lo que les hacía falta. Estos procesos de especialización del trabajo y fortalecimiento del comercio generaron mayores necesidades de un medio de cambio más cómodo y funcional que el trueque, y sentaron las bases para la creación del dinero.
Incluso, 2.500 años antes de Cristo los egipcios usaban anillos de metal como dinero; y, luego, los lidios fueron los primeros occidentales en acuñar monedas, hacia el año 700 a. C., seguidos por los griegos, casi
300 años más tarde. Pero la evolución del sistema económico no fue el único factor decisivo para el surgimiento del dinero: el desarrollo político y la creación de las ciudades-Estado, y posteriormente de los
Estados-nación (siglos XVII, XVIII y XIX), contribuyeron también a la consolidación de la moneda y al uso generalizado del dinero; así, el dinero se fue convirtiendo en un elemento fundamental para el funcionamiento del sistema económico.
Aunque hoy la mayor parte de la gente reconoce la importancia del dinero en su vida diaria, pocos entienden que su importancia económica va más allá de su simple utilidad como instrumento para hacer transacciones; por ejemplo, muchas personas ignoran que cuando la cantidad de dinero que hay en la economía es excesiva, los precios tienden a aumentar de manera acelerada; cuando esto sucede, todas las personas se ven perjudicadas porque pueden adquirir menos bienes y servicios con el dinero que reciben. Para evitar que esto pase existe una autoridad encargada de controlar la cantidad de dinero que hay en la economía. En la mayoría de los países la autoridad que ejerce esa función es el banco central, que en Colombia es el Banco de la República.
Existen muchos temas interesantes relacionados con el uso del dinero en un sistema económico; para aproximarnos a esos temas, esta guía tiene dos propósitos fundamentales: el primero es presentar una breve historia del surgimiento del dinero en la sociedad y explicar su papel en el sistema económico; el segundo, es mostrar las principales decisiones que deben tomar las autoridades económicas para administrar el dinero que circula en la economía, lo que se conoce como política monetaria, y entender la función del banco central como autoridad monetaria de un país.
EL DINERO
El dinero es un objeto respecto del cual hay un acuerdo social para que sea aceptado en el intercambio. Ha transcurrido mucho tiempo desde que el hombre empezó a usar las primeras formas de dinero, hasta la adopción del dinero tal y como lo conocemos hoy, es decir, en la forma de billetes y monedas comúnmente aceptadas por todas las personas para llevar a cabo sus transacciones.
En Colombia, como en la mayoría de países, no siempre existió un único tipo de dinero aceptado por todas las personas. Circunstancias especiales como las guerras llevaban al gobierno de turno a cambiar la moneda que circulaba, en la medida en que la gente perdía confianza en ella por su paulatina pérdida de valor.
Actualmente en Colombia y en casi todos los países del mundo, los gobiernos mantienen la confianza de la gente en el dinero que circula gracias a la gestión que realizan sus bancos centrales, pero este es el resultado de un largo proceso histórico que no estuvo exento de costos económicos. Veamos un breve recuento sobre cómo surgió el dinero y cómo llegó a ser comúnmente aceptado por todas las personas.
En las sociedades tribales el dinero no existía porque la producción y el consumo se daban simultáneamente, por lo que el intercambio no era una actividad habitual. En este tipo de sociedades, las técnicas de producción eran relativamente simples y la propiedad, por lo general, era comunal; así, era fácil para el individuo satisfacer sus necesidades con lo que producía, y cuando se daba el intercambio se hacía para satisfacer las necesidades de la comunidad.
En este tipo de sociedad el trueque le permitía a cada comunidad complementar lo que producía, intercambiando sus excedentes por aquello que le hacía falta; por ejemplo, si una tribu estaba especializada en la caza y cultivaba unos pocos productos, podía cambiar parte de la carne y las pieles que obtenía de la caza por productos agrícolas cultivados por otra tribu dedicada a la práctica agrícola. Sin embargo, hay que aclarar que en esta etapa las sociedades eran prácticamente autosuficientes, es decir, que podían subsistir casi exclusivamente con lo que producían, por tanto, requerían muy poco intercambio.
A medida que las técnicas de producción evolucionaron, las comunidades percibieron que podían producir más si se especializaban en algunas actividades productivas en lugar de tratar de producir todo lo que necesitaban; así, la división del trabajo también se hizo más profunda y las necesidades de estas sociedades tribales se hicieron más complejas, pues de cierta forma dejaron de ser autosuficientes.
Por ejemplo, los individuos que tenían mayores aptitudes para la agricultura se dedicaron a sembrar, mientras que quienes tenían aptitudes para la pesca se especializaron en esta actividad. La evolución y profundización de la división del trabajo implicó el surgimiento del intercambio individual y la consolidación del concepto de propiedad privada tanto de los bienes de consumo como de los factores de producción; de esta manera la producción se fue aislando cada vez más del consumo, tanto en el tiempo como en el espacio. La finalidad de la producción ya no era sólo la satisfacción de las necesidades del individuo sino el intercambio; proceso que estuvo acompañado de un incremento del comercio, el cual permitía que unos y otros intercambiaran aquello que les sobraba por lo que les hacía falta.
El surgimiento del intercambio como mecanismo para lograr la satisfacción de las necesidades sentó las bases para el uso generalizado del dinero; en efecto, la consolidación del intercambio o el comercio como una actividad más dentro de la organización económica de la sociedad, hizo evidentes las limitaciones del trueque. Cuando el intercambio se basa en el trueque es necesario que coincida el interés de las dos personas en intercambiar lo que cada uno posee; además, es difícil llevar a cabo el trueque de objetos de distinto valor en la medida en que no siempre los productos que se pretende intercambiar se pueden dividir; de otro lado, no todos los productos son fáciles de transportar o de almacenar, lo cual no permite que cualquier objeto sea adecuado para el trueque.
Como una respuesta a esas limitaciones, empezó a surgir en el comercio el uso de objetos que fueran comúnmente aceptados por todos como un medio de cambio. Entre las primeras formas de dinero que usó el hombre se pueden mencionar las conchas, las cuentas de collares, el té, el tabaco, las pieles y el ganado. Estos productos tenían ciertas características que les permitían ser transportados y almacenados, y a través de ellos se podía expresar el valor de mercancías más grandes o más valiosas; sin embargo, esos objetos, en muchos casos, no tenían suficiente resistencia y durabilidad, lo que condujo a las sociedades a tratar de reemplazarlos por formas de dinero más parecidas a las que conocemos en la actualidad.
La demanda de dinero
En la sección anterior vimos que el dinero desempeña un papel fundamental en el intercambio y que además es depósito de valor; esto implica que con el dinero no sólo podemos comprar cosas sino que también podemos aumentar nuestra riqueza, en este sentido, si nos preguntan cuánto dinero queremos tener, probablemente responderemos que todo el que necesitamos para obtener lo que queremos.
Sin embargo, las personas enfrentamos una restricción que nos impide tener en nuestras manos todo el dinero que quisiéramos, ya que el dinero no es un recurso que se distribuye gratuitamente, sino que por lo general es la forma que adopta la retribución a la actividad económica que realizamos —que, como ya sabemos, es el ingreso—. Así, el ingreso y el monto de dinero que las personas recibimos en un período de tiempo definido están asociados, por ejemplo, con un salario o un volumen determinado de ventas.
En la medida en que la cantidad de dinero que recibimos en un momento del tiempo es limitada, el dinero es un recurso escaso; esto implica que cada vez que le demos determinado uso al dinero tendremos que renunciar a darle un uso alternativo: por ejemplo, si decidimos usar todo nuestro dinero para comprar cosas, estaremos renunciando a aumentar nuestra riqueza a través del ahorro; en términos económicos, esto significa que el dinero tiene un costo de oportunidad.
En el caso del dinero, el costo de oportunidad se expresa a través de la tasa de interés. En términos generales, la tasa de interés es el precio pagado por el uso de un crédito o de una cantidad de dinero.
En el caso que estamos analizando, la tasa de interés sería el pago que recibiríamos si en lugar de gastar el dinero lo ahorráramos en una entidad financiera. Detengámonos por un momento para ver un ejemplo simple que ilustra por qué la tasa de interés representa el costo de darle un determinado uso al dinero:
Supongamos que una persona recibe un salario mensual suficiente para que pueda tomar una decisión sobre cuánto destinar al consumo y cuánto al ahorro. Destinar todo el salario al consumo implica que la persona valora mucho la satisfacción inmediata de sus necesidades; entonces, ¿qué haría que esa persona cambiara esa decisión para destinar ese ingreso al ahorro? Si recibiera una retribución que le representara un mayor beneficio que la satisfacción de sus necesidades, seguramente esa persona decidiría destinar parte de sus ingresos al ahorro; tal retribución suele ser la tasa de interés que la persona recibiría si se animara a ahorrar ese dinero en una entidad financiera; por ello, el concepto de tasa de interés se define también como el costo de oportunidad en que incurre quien decida mantener dinero en sus manos.
En suma, la respuesta a la pregunta de cuánto dinero queremos tener, no es tan simple como parece, pues, debemos decidir sobre el mejor uso que le damos al dinero, ya sea manteniéndolo en nuestras manos para atender nuestras transacciones, o depositándolo en una entidad financiera que nos pague una tasa de interés. Por esta razón la ciencia económica ha desarrollado varias teorías para tratar de explicar la demanda de dinero.
La demanda de dinero es el volumen de dinero que las familias y las empresas quieren tener en su poder en un momento determinado. En esta sección haremos un breve recuento de las principales teorías económicas sobre la demanda de dinero.
LA TEORÍA CUANTITATIVA DEL DINERO
A lo largo de la historia, los economistas han hecho varios intentos por explicar cuáles son los factores que influyen en la demanda de dinero; una primera aproximación a una teoría de la demanda de dinero se resumió en la llamada teoría cuantitativa del dinero, conocida también como el enfoque monetarista de la demanda de dinero.
La teoría cuantitativa del dinero afirma que una economía requiere la cantidad de dinero necesaria para poder atender el valor de las transacciones que se generan por su actividad productiva. Ese valor de las transacciones resulta de multiplicar el producto físico de la economía (que denominaremos con la letra Q) por el nivel general de precios (que denominaremos P). ¿Quiere eso decir que la cantidad de dinero que necesita una economía es igual a P × Q? La respuesta es negativa, pues hay que tener en cuenta que una misma unidad monetaria sirve para atender varias transacciones, en la medida en que circula de una mano a otra a lo largo de un período.
Mientras más rápido circule el dinero en una economía, menor cantidad se requerirá para atender un valor de transacciones dado. En este contexto, la cantidad de dinero que requiere una economía es directamente proporcional al valor de sus transacciones (P × Q), e inversamente proporcional a la velocidad de circulación del dinero (V).
Veamos el planteamiento de esta teoría a través de una identidad simple.
M × V = P × Q (1)
Donde:
M es la cantidad de dinero
V es la velocidad de circulación del dinero
P es el nivel general de precios de la economía
Q es el producto de la economía
Se supone que V está determinado por factores institucionales o tecnológicos, por tanto es relativamente constante. Entonces la cantidad de dinero (M) que necesita una economía depende de su nivel de precios y del nivel de su producto (Q). El producto de la economía depende, a su vez, de las decisiones de oferta de las familias y las empresas, y por tanto debe considerarse como dado en un momento del tiempo. De esta manera, si en un momento determinado la velocidad de circulación es estable y el nivel de producto está dado, los cambios en la cantidad de dinero (M) se traducen en cambios en el nivel de precios (P).
Esta identidad nos permite ver la estrecha relación que hay entre la cantidad de dinero que circula en la economía y los precios.
P = M × V / Q (2)
Según este enfoque, un crecimiento constante pero controlado de la cantidad de dinero se traducirá en un crecimiento análogo de los precios. El crecimiento sustancial, persistente y sostenido del nivel general de precios (P) a través del tiempo se denomina inflación.
Así, este enfoque plantea que para controlar la inflación, el banco central debe garantizar que la cantidad de dinero crezca al mismo ritmo que el valor de las transacciones de la economía. Si el crecimiento de la cantidad de dinero es mayor, la gente tratará de comprar más productos que los que genera la economía, y por tanto habrá presiones para que aumenten los precios. Si el crecimiento de la cantidad de dinero es menor, los medios de cambio serán insuficientes para atender las transacciones de la economía y se corre el riesgo de reducir el ritmo de la actividad económica.
LA CONTRIBUCIÓN DE OTRAS TEORÍAS
Las ideas de la teoría cuantitativa del dinero se mantuvieron vigentes hasta la crisis económica de 1929. La Gran Depresión de la década de 1930 abrió el espacio para otras visiones de la demanda de dinero.
El famoso economista John M. Keynes modificó el planteamiento monetarista al proponer que la gente no sólo demanda dinero para hacer transacciones, sino que además tiene otras motivaciones: la necesidad de ahorrar y la búsqueda de ganancias financieras adicionales a través del dinero. Keynes denominó estas dos últimas razones motivo precaución y motivo especulación.
Estas nuevas ideas propuestas por Keynes implicaban que la demanda de dinero ya no dependía sólo de la velocidad de circulación (V) y el valor del producto (P × Q), sino que además estaba determinada por la tasa de interés. Como vimos al principio de esta sección, la tasa de interés representa el costo de oportunidad del dinero; en ese sentido, mientras mayor sea la tasa de interés, la gente preferirá demandar menos dinero en efectivo, y viceversa.
Las ideas keynesianas dieron lugar a un conjunto de teorías sobre la demanda de dinero desarrolladas posteriormente por otros economistas y denominadas teorías no monetaristas. Estas teorías pueden esbozarse a través de dos críticas que sus promotores formularon a la teoría cuantitativa del dinero:
La primera de esas críticas es que no puede suponerse que la velocidad de circulación del dinero (V) es constante, porque no sólo depende de cambios en materia normativa o tecnológica, sino también depende de la tasa de interés y del comportamiento del producto (Q).
De esta manera, si V no es constante, un crecimiento de M no necesariamente se debe reflejar en un crecimiento equivalente de P. La segunda crítica tiene que ver con el hecho de que también es probable que los cambios en la cantidad de dinero no sólo afecten a los precios —como planteaban los monetaristas— sino que además pueden llegar a modificar el nivel de actividad económica cuando la economía no está haciendo un pleno empleo de sus recursos productivos.
Podemos intentar dar una explicación simple a esta situación: como ya mencionamos, un aumento de la cantidad de dinero en una economía se traduce en que la gente trata de comprar más productos; así, si la economía está produciendo al tope de sus capacidades, esa demanda adicional de la gente sólo logrará aumentar los precios —tal como lo postulaban los monetaristas—; pero si en la economía hay mano de obra y otros recursos ociosos, el aumento en la demanda puede traducirse en el uso de esos recursos y un aumento de la producción.
Para resumir podemos ver que el debate entre monetaristas y no monetaristas se concentra en determinar con precisión los factores de los que depende la demanda de dinero en la economía; sin embargo, lo más pertinente para efectos de las decisiones que debe tomar el banco central, se traduce en que ambos enfoques reconocen que hay una relación entre la cantidad de dinero y los precios; pero mientras los monetaristas suponen que un aumento en la cantidad de dinero tiene un efecto inmediato y pleno sobre los precios de una economía, los autores de la corriente keynesiana plantean que el impacto de la expansión monetaria sobre los precios puede ser apenas parcial, pues parte de esa inyección de dinero hará aumentar el producto si la economía no está en pleno empleo. Hay que tener en cuenta que la diferencia entre estos dos enfoques corresponde a los efectos del aumento de la cantidad de dinero en el corto plazo, pues la corriente keynesiana acepta que en el largo plazo también hay un efecto sobre los precios.
Funciones del Dinero
Para entender mejor los atributos que debe tener un objeto para que sea aceptado por todos los miembros de una sociedad en el intercambio, veamos con mayor detenimiento cuáles son las funciones del dinero. En primer lugar el dinero cumple la función de ser un medio de cambio, es decir, que debe ser aceptado por las personas a cambio de los bienes y servicios que ellas venden; así, se elimina uno de los problemas derivados del trueque: la necesidad de que coincida el interés de los que participan en el intercambio con los respectivos objetos que tienen para intercambiar.
En segundo lugar, el dinero puede usarse como unidad de cuenta; esto significa que los precios de los bienes y servicios pueden expresarse en unidades de dinero en vez de expresarlos en términos de otros bienes. En una economía de trueque era necesario, por ejemplo, establecer que dos bultos de trigo equivalían a diez metros de paño; así, el dinero es un medio que sirve para expresar los precios y los valores de las demás mercancías.
En tercer lugar, el dinero tiene una función muy importante como depósito de valor. Para poder cumplir esta función, el dinero debe mantener su valor durante el tiempo y, por tanto, no es necesario intercambiarlo inmediatamente cuando se recibe —como pudo suceder cuando en una economía de trueque se recibían productos perecederos como carne o frutas—.
La función del dinero de servir como depósito de valor está estrechamente relacionada con la de ser medio de cambio, pues para que cumpla su función en el intercambio debe mantener su valor a lo largo del tiempo; esto permite que la acción de comprar pueda separarse de la de vender, tanto en el tiempo como en el espacio; por ejemplo, un agricultor puede vender su cosecha el día de hoy en un pueblo, y usar el dinero recibido para comprar el vestuario que necesita al día siguiente en otro pueblo; en este sentido, un objeto que se usa como medio de cambio necesariamente debe ser depósito de valor.
Esa reflexión que parece simple nos sirve para entender una de las principales características que tiene el dinero: la liquidez. Cuando pensamos en objetos que pueden ser depósitos de valor podemos encontrar muchos candidatos además del dinero: las piedras preciosas, las obras de arte y aún los carros de colección pueden serlo; sin embargo, no todos los objetos que son depósito de valor pueden ser usados como medios de cambio, y menos como dinero. La liquidez es lo que distingue al dinero de otros objetos que pueden ser depósitos de valor, pues es una característica del dinero estrechamente relacionada con su aceptabilidad por parte de los miembros de una sociedad. Este concepto implica que el dinero es un objeto que en el intercambio tiene la capacidad de ser convertido de inmediato en otros objetos, y para ello se requiere que haya un acuerdo entre las personas involucradas en ese intercambio.
Además de la liquidez o aceptabilidad, el dinero debe tener otras características para poder cumplir sus funciones de medio de cambio, unidad de cuenta y depósito de valor, éstas son: durabilidad, divisibilidad y bajo costo de almacenamiento.
La durabilidad significa que físicamente el dinero debe mantener valor, es decir, que el material del que está hecho debe ser durable a lo largo del tiempo; esto explica por qué el hombre rápidamente se dio cuenta de que los metales, y en particular los metales preciosos, eran los objetos más adecuados para usar como dinero. De otro lado, la divisibilidad y el bajo costo de almacenamiento del dinero permiten que se pueda usar como unidad de cuenta y que las personas puedan llevarlo para realizar sus transacciones en cualquier momento y lugar.
El dinero ha tenido un largo proceso de transformación a lo largo de la historia. Hacia 2500 a. C. los egipcios empezaron a usar anillos de metal, y para 700 a. C. los lidios fueron los primeros en acuñar monedas, seguidos por los griegos. Sin embargo, hubo una larga evolución entre el momento en que se empezaron a acuñar las primeras monedas, y el uso de los billetes y monedas que hoy conocemos. Las civilizaciones antiguas, como la griega y la romana, tuvieron que enfrentar la transición de comunidades tribales hacia sociedades basadas, en buena medida, en la propiedad privada, en las que la actividad económica era ejercida de manera individual. Platón y Aristóteles, a través de sus obras literarias, nos han permitido saber que en la sociedad griega existía la propiedad privada de la tierra, la división del trabajo era bastante avanzada, el comercio era una actividad importante y, además, se usaba dinero.
Durante mucho tiempo los países usaron como dinero monedas con distintos contenidos de oro y plata; no obstante, hacia el siglo XIX los gobiernos empezaron a introducir el papel moneda. El papel moneda estaba respaldado por metales preciosos y, en este sentido, era un certificado que le permitía al que lo recibía en el intercambio canjearlo en cualquier momento por su equivalente en metales preciosos. ¿Ante quién podía ir una persona a exigir el cambio del certificado por una determinada cantidad de oro o de plata? En un principio estos certificados eran emitidos por compañías comerciales y bancos privados que asumían el compromiso de cambiar esos papeles por determinada cantidad de metal precioso, pero, después esta facultad la asumió el Estado.
Así, para la segunda mitad del siglo XIX el mundo se había desplazado hacia un sistema monetario en el que se usaba el papel moneda respaldado con oro; sistema que se denominó patrón oro, el cual permitía que todas las monedas y billetes que circulaban se convirtieran en oro mediante una equivalencia previamente establecida.
Para comienzos del siglo XX en casi todo el mundo el derecho de imprimir dinero era un monopolio legal del Estado; en la actualidad, ese monopolio es ejercido en la mayoría de países a través del banco central; adicionalmente, en cada país se adoptó una única moneda, denominada moneda local. Sin embargo, en circunstancias de inestabilidad económica que debiliten la credibilidad de la gente en su moneda, es probable que los países opten por usar alguna moneda extranjera simultáneamente con la moneda local; por ejemplo, en Latinoamérica ha habido épocas en las que la gente acepta tanto la moneda local como los dólares estadounidenses en el intercambio.
Después de la Primera Guerra Mundial, el patrón oro se vio amenazado debido a la inestabilidad económica derivada de aquella; así, la mayoría de países suspendieron la convertibilidad de su moneda en oro. A partir de ese momento los esfuerzos por restaurar el patrón oro fueron infructuosos, pues la Gran Depresión de los años treinta y, más tarde, la Segunda Guerra Mundial acabaron con toda posibilidad de retornar a ese esquema.
Al terminar la Segunda Guerra Mundial los países más grandes se reunieron para tratar de sentar las bases de una nueva plataforma de crecimiento económico mundial; como parte de este objetivo, esas grandes potencias emprendieron la tarea de reorganizar el sistema monetario internacional. Dicho objetivo lo plasmaron en el denominado Acuerdo de Bretton Woods, suscrito en 1944, mediante el cual se adoptó el patrón cambio-oro basado en el dólar; bajo este esquema se estableció una equivalencia entre las principales monedas y el dólar y, a su vez, el dólar era convertible en oro.
A comienzos de los años setenta el gobierno de los Estados Unidos suspendió la convertibilidad del dólar en oro, como resultado de las amenazas a la estabilidad económica derivadas, principalmente, de una crisis en el abastecimiento de petróleo, terminando así con el Acuerdo de Bretton Woods. A partir de ese momento todos los países adoptaron un sistema monetario en el que el dinero no está respaldado por ningún metal precioso.
El dinero que no está respaldado por metales preciosos se denomina dinero de curso forzoso; bajo este esquema los billetes no representan una obligación para el banco central de pagar oro, sino que equivalen al valor en unidades de la moneda nacional que está impreso en ellos. El valor del dinero de curso forzoso radica en su aceptabilidad por todas las personas como medio de pago; por ello, una de las principales labores del banco central es preservar esa aceptabilidad para que el valor de la moneda se mantenga.
LA OFERTA MONETARIA
En las secciones anteriores vimos las funciones del dinero, las características que éste debe tener para que sea aceptado por todas las personas en el intercambio, y las razones por las cuales la gente quiere mantener dinero en su poder. Ahora trataremos de responder la siguiente pregunta: ¿cuánto dinero necesita una economía para su funcionamiento?
Si tratamos de responder pensando de nuevo sólo en nuestros deseos, probablemente digamos que una economía necesita mucho dinero, tanto como sea necesario para cubrir las necesidades de todas las personas.
Sin embargo, también vimos, al analizar las teorías de la demanda de dinero, que existe una relación estrecha entre la cantidad de dinero que hay en la economía y los precios; en otras palabras, un crecimiento excesivo de la cantidad de dinero de la economía sin un crecimiento simultáneo del producto se traducirá en inflación.
Más adelante profundizaremos un poco sobre los costos que las personas enfrentan cuando hay inflación; por ahora basta mencionar que la inflación hace que el dinero pierda valor y la gente deje de confiar en él, y no podemos olvidar que para que el dinero sea comúnmente aceptado en el intercambio es fundamental que la gente tenga confianza en él; además, hay que tener en cuenta que la inflación hace que las personas puedan comprar menos cosas con el dinero que cotidianamente reciben.
Estas consideraciones nos sugieren que debemos replantear nuestra respuesta; aunque a primera vista parecería que un gran aumento de la cantidad de dinero es bueno para una economía, en muchos casos trae más problemas que beneficios; por eso la autoridad monetaria debe determinar la cantidad adecuada de dinero que debe circular en una economía, para mantener su valor y preservar la confianza de la gente en él. A continuación veremos en qué consiste esa labor.
La oferta monetaria es el volumen de dinero que se encuentra disponible en una economía en un momento determinado; ésta, en su forma más simple, corresponde al dinero en efectivo en poder de las personas, es decir, los billetes y las monedas que ellas poseen, así como al dinero que está depositado en las cuentas corrientes de los bancos y que puede hacerse efectivo a través de cheques.
Una característica muy importante de los billetes, las monedas y los cheques que conforman la oferta monetaria es su liquidez; en la sección anterior explicamos que la liquidez está estrechamente relacionada con la aceptabilidad de la moneda, es decir con la posibilidad de cambiarla de inmediato por otros objetos, por tanto, los billetes, las monedas y los depósitos son los instrumentos monetarios más líquidos; la liquidez es, entonces, un factor fundamental al tratar de definir con precisión la oferta monetaria de un país.
Esta consideración es importante porque a medida que se fueron creando instrumentos financieros más complejos —como las cuentas de ahorro y los títulos valores— algunos economistas consideraron conveniente incluirlos dentro de la oferta monetaria. La justificación para esta ampliación de la definición de oferta monetaria radica en que estos nuevos instrumentos también pueden ser líquidos, aunque no de manera tan expedita como el dinero y los depósitos.
En suma, la definición básica de oferta monetaria es la que abarca los billetes, las monedas y los cheques, pero existen otras definiciones más complejas que incorporan los nuevos instrumentos financieros que van desarrollándose en las economías.
¿Cómo pueden las autoridades económicas modificar la oferta monetaria? Ante todo es importante precisar de qué esquema monetario estamos hablando, teniendo en cuenta los conceptos que presentamos en la sección sobre el dinero. En un esquema monetario como el del papel moneda, en el cual los billetes y las monedas estaban respaldados por metales preciosos, la oferta monetaria estaba determinada por el volumen de los metales con que cuenta una economía. En ese contexto, los cambios en la oferta monetaria se logran modificando las tenencias de metales preciosos de esa economía.
En contraste, en un esquema monetario de curso forzoso —como el que ya explicamos— la oferta monetaria es determinada en buena medida por la política económica. Detengámonos un momento en el concepto de política económica.
La política económica puede definirse como el conjunto de medidas mediante las cuales el Estado trata de afectar la economía; así, el Estado busca influir sobre la economía para tener impacto sobre tres aspectos fundamentales: la asignación de los recursos, la estabilización de la economía y la distribución del ingreso o de la riqueza. De estos tres aspectos el segundo está estrechamente
relacionado con la determinación de la oferta monetaria; en efecto, para alcanzar la estabilización de la economía un país debe lograr, por lo menos, que haya pleno empleo de los recursos y que la inflación esté bajo control.
Los principales instrumentos con que cuenta el Estado para incidir sobre la economía son de dos tipos: por un lado están los instrumentos de la política fiscal, es decir, aquellos relacionados con los impuestos que cobra el gobierno, así como con sus gastos; por otro lado está la política monetaria, la cual se usa para regular la cantidad de dinero que circula en la economía. El Estado debe guardar coherencia entre la política fiscal y la monetaria, pues no siempre las medidas que se toman para alcanzar el pleno empleo de los recursos contribuyen a mantener la inflación bajo control, mientras las medidas dirigidas a controlar la inflación pueden tener un impacto negativo sobre el empleo.
Como ya hemos dicho, en la mayoría de países la institución que posee la autoridad legal de emitir dinero y determinar la oferta monetaria es el banco central; ahora veamos cómo lleva a cabo su tarea el banco central, y con qué instrumentos cuenta para hacerlo.
El banco central
El banco central es la entidad que tiene la autoridad legal para emitir dinero; además de contar con esta facultad tan importante, el banco central tiene entre sus funciones regular otros elementos fundamentales para el funcionamiento de la economía, así, controla la cantidad de dinero que circula en la economía, regula la disponibilidad y el costo del crédito, y es el coordinador del sistema de pagos y el prestamista de última instancia. Igualmente, el banco central es considerado como el banco de bancos; este peculiar apelativo se debe principalmente a que las entidades financieras están obligadas a depositar una parte del dinero que reciben de sus ahorradores en el banco central.
A la par, el banco central regula los aspectos relacionados con los cambios internacionales, es decir, con las transacciones en moneda extranjera o en divisas. Un ejemplo de este tipo de transacciones es el pago de las importaciones por parte de las empresas colombianas, o el dinero que éstas reciben por concepto de exportaciones; adicionalmente, el banco central administra las reservas internacionales.
Por cumplir todas estas funciones, al banco central se le denomina la autoridad monetaria. En esta guía nos concentraremos en las funciones del banco central relacionadas con la regulación de la oferta monetaria, así como con la disponibilidad y el costo del crédito; en particular, responderemos dos interrogantes: ¿Cómo modifica el banco central la cantidad de dinero que circula en la economía?, y ¿qué instrumentos tiene a disposición para lograr ese objetivo?
El banco central modifica la cantidad de dinero que circula en la economía a través de la compra de activos financieros del público y la venta de activos financieros al público. Un activo financiero es un título valor que contribuye a incrementar la riqueza de quien lo posee; el dinero, las divisas o las monedas extranjeras, las acciones de las empresas y los títulos valores del gobierno son ejemplos de activos financieros.
En el caso particular del banco central, se pueden mencionar entre sus activos financieros los títulos valores emitidos por el gobierno nacional, que en Colombia se llaman TES, las divisas y los títulos valores denominados en moneda extranjera. El banco central puede hacer préstamos a las entidades financieras como parte de su labor de banco de bancos, los cuales también son un activo financiero para el banco central; igualmente, el oro es otro activo financiero que puede mantener el banco central.
Veamos con un poco más de detalle cómo afecta el banco central la cantidad de dinero que circula en la economía. Por ejemplo, cuando el banco central vende al público divisas y títulos valores emitidos por el gobierno, recibe a cambio dinero que retira de circulación. Así, al vender activos financieros el banco central genera una disminución de la cantidad de dinero que circula en la economía.
De manera análoga, si el banco central le compra al público divisas y títulos valores del gobierno, se queda con estos activos financieros y a cambio entrega dinero que entra a circular en la economía; así, cuando el banco central compra activos financieros genera un aumento de la cantidad de dinero.
La conclusión que podemos sacar hasta este punto es que la compra y venta de activos financieros por parte del banco central se traduce en un cambio en la cantidad de dinero que circula en la economía.
Esta cantidad de dinero también se ve afectada por las decisiones del banco central de prestar recursos a las entidades financieras, así como por las normas que determinan de qué monto deben ser los depósitos que éstas deben mantener en el banco central.
Esta descripción del proceso de compra y venta de activos financieros por parte del banco central ilustra de manera simple los tres instrumentos fundamentales con que cuenta la autoridad monetaria para alcanzar el objetivo de modificar la cantidad de dinero circulante, los cuales son: las operaciones de mercado abierto (OMA), la tasa de descuento y los requerimientos de reservas o encaje.
Las OMA son las compras y ventas de papeles o títulos valores por parte del banco central en el mercado abierto, esto es, un mercado financiero en el que las transacciones no son privadas; además, son el mecanismo más utilizado por el banco central para aumentar o disminuir la oferta monetaria en Colombia.
Las OMA pueden ser temporales o permanentes; las OMA temporales se conocen como operaciones repo y sirven para aumentar (expansión) o disminuir (contracción) la liquidez de una manera pasajera, ya que son compras o ventas temporales en las que el Banco de la República se compromete a vender (o comprar) nuevamente los títulos valores una vez se cumpla el plazo fijado, que suele ser de pocos días; por su parte, las OMA permanentes son transacciones en las cuales la compra o venta de los títulos es definitiva, de manera que los efectos sobre la liquidez ya no van a ser de carácter provisional sino permanentes, como su mismo nombre lo dice.
Cuando el banco central modifica la cantidad de dinero en circulación a través de sus préstamos de recursos a las entidades financieras, el instrumento clave es la tasa de descuento (o tasa de interés de intervención) nombre con el que se conoce la tasa de interés que el banco central cobra a los bancos por los préstamos que les hace; esos préstamos, de muy corto plazo (un día, siete días y catorce días), son usados por los bancos para incrementar los recursos con que cuentan para dar crédito a sus clientes. Si la tasa de descuento es baja, hay un incentivo para que los bancos pidan prestado al banco central y usen esos recursos para ofrecer más crédito a las personas; si la tasa de descuento es alta el efecto será el opuesto: los bancos no querrán tomar prestado y tendrán menos recursos de crédito para ofrecer a las personas.
Por último, los requerimientos de reservas o encaje son otro instrumento que le permite al banco central controlar los recursos con que cuentan las entidades financieras. Los requerimientos de reservas o encaje son depósitos que esas entidades financieras están obligadas a hacer en el banco central. ¿Por qué existe esa obligación?
Como los bancos usan el dinero que las personas depositan en sus cuentas para prestarlo a quienes necesitan crédito, sería muy incómodo que alguien quisiera reclamar el dinero depositado y que el banco le respondiera que tiene que esperar a que quien recibió ese dinero prestado lo devuelva; una situación como esa seguramente desanimaría a las personas para abrir cuentas en los bancos y frenaría el crecimiento del sistema financiero en una economía; por tanto, para preservar la confianza de las personas en el sistema financiero, los bancos están obligados a mantener una proporción de los depósitos de dinero que reciben de las personas en el banco central y así disponer de dinero para responder de inmediato las solicitudes de sus clientes.
Veamos cómo el dinero que se deposita como requerimiento de reserva puede usarse como un mecanismo para afectar la disponibilidad de crédito en la economía. Si el banco central quiere disminuir la cantidad de crédito, incrementa los requerimientos de reserva y obliga así a los bancos a “congelar” una mayor proporción de los depósitos de dinero que reciben, lo que a su vez reduce el dinero con que esas entidades cuentan para ofrecer crédito a las personas. En contraste, si el banco central quiere aumentar el crédito disponible en la economía, disminuye los requerimientos de reserva y así genera un incremento en el dinero que las entidades financieras tienen para ofrecer crédito a las personas.
Hasta este punto hemos visto cómo logra el banco regular el tamaño de la oferta monetaria y la disponibilidad de crédito, pero, ¿cómo incide sobre el costo del crédito, es decir, sobre la tasa de interés?
Por una parte, al expandir o contraer la cantidad de dinero que circula en la economía se produce un efecto sobre la tasa de interés. Como ya hemos visto, la tasa de interés es el costo que tienen los créditos o los recursos que un agente económico toma en préstamo; así, cuando hay más cantidad de dinero en la economía, los costos de esos recursos no son tan altos como cuando la oferta monetaria se reduce. De esta manera, si aumenta la cantidad de dinero que hay en la economía habrá un exceso de la oferta de dinero sobre la demanda, y la tasa de interés bajará; pero, si se disminuye la oferta de dinero, el efecto es el contrario: habrá un exceso de la demanda de dinero sobre la oferta, y la tasa de interés subirá.
Por otra parte, en la medida en que la tasa de descuento (o tasa de interés de intervención) es la tasa de interés que el banco central cobra a los bancos por los préstamos que les hace, se convierte en un mecanismo para que la autoridad monetaria pueda influenciar las tasas de interés de la economía. Los aumentos o las disminuciones que el banco central haga de la tasa de descuento generan movimientos en la misma dirección en la tasa de interés de la economía, porque las entidades financieras deben tomar en cuenta esos cambios para calcular la tasa de interés que le cobran a sus clientes; sin embargo, este efecto se da con un gran rezago en el tiempo, entre 18 y 24 meses, porque la tasa de descuento opera para préstamos de muy corto plazo del banco central a las entidades financieras, y en esa medida tarda en afectar el resto de tasas de interés de la economía.
EL DINERO Y LA TASA DE CAMBIO
Como vimos en la sección anterior, entre las funciones más importantes de un banco central está la de regular los aspectos relacionados con los cambios internacionales, es decir, con las transacciones en moneda extranjera, así como la de administrar las reservas internacionales.
Igualmente, vimos que las reservas internacionales son activos financieros denominados en moneda extranjera en poder del banco central. En este sentido, cada vez que el banco central compra o vende activos denominados en moneda extranjera, influye sobre la cantidad de dinero que circula en la economía. Cuando el banco central compra activos denominados en moneda extranjera, entrega a cambio moneda local, lo que aumenta la cantidad de dinero que circula en la economía; en cambio, cuando el banco central vende activos denominados en moneda extranjera, recibe a cambio moneda local que saca de circulación, reduciendo así la cantidad de dinero de la economía.
Así, la moneda extranjera tiene un impacto sobre la cantidad de dinero que circula en la economía. De hecho, cuando hay transacciones en moneda extranjera en una economía, esa moneda —bien sea el dólar, el euro o el yen, por ejemplo— se convierte en algo que se compra y se vende. En términos generales, la moneda extranjera se denomina divisa, y en la medida en que se compra y se vende tiene un precio.
La tasa de cambio es el precio de la divisa y puede definirse como el número de unidades de moneda nacional que se necesitan para comprar una unidad de moneda extranjera; la tasa de cambio nos permite, entonces, hacer una equivalencia en moneda doméstica de las transacciones que se realizan en la economía en moneda extranjera.
Los efectos de la intervención del banco central en el mercado de divisas o de moneda extranjera sobre la oferta monetaria dependen del tipo de régimen cambiario que el país tenga. Existen dos tipos fundamentales de régimen cambiario: el sistema de tasa de cambio fijo y el sistema de tasa de cambio flexible; en la práctica han existido variaciones de estos regímenes básicos que han dado lugar a otros tipos de regímenes.
En un sistema de tasa de cambio fijo el banco central se compromete a comprar y vender moneda extranjera a un precio dado en términos de la moneda nacional. Por otra parte, en un régimen de tasa de cambio flexible el banco central no interviene en el mercado de divisas, de manera que son la oferta y la demanda de divisas de los demás agentes económicos las que determinan su precio, es decir, la tasa de cambio. En un régimen de tasa de cambio flexible puede haber flotación limpia y flotación sucia; en la flotación limpia el banco central no interviene definitivamente el mercado de moneda extranjera; así, dado que el banco central no estabiliza el precio de la divisa comprando y vendiendo moneda extranjera a un precio fijo, la tasa de cambio fluctúa a través del tiempo según la oferta y la demanda de los demás agentes económicos. En un sistema de flotación sucia el banco central interviene en ciertos momentos en las operaciones cambiarias para que las fluctuaciones de la tasa de cambio no sean muy drásticas.
Los movimientos de la tasa de cambio se denominan de una manera específica: un aumento del precio de la divisa se llama devaluación de la moneda si tiene lugar bajo un régimen de cambio fijo, y depreciación de la moneda si tiene lugar bajo un sistema de tipo de cambio flotante. Cuando la moneda local se devalúa o se deprecia, se produce una pérdida de su poder de compra, pues cada vez cuesta más una unidad de moneda extranjera; así, cuando la tasa de cambio sube, la moneda local se debilita.
Una caída del precio de la divisa se llama revaluación de la moneda en un régimen de tipo de cambio fijo, y apreciación de la moneda en uno de tasa flotante. Cuando la moneda local se revalúa o se aprecia, se produce un aumento de su poder de compra, pues cuesta menos una unidad de moneda extranjera; en este caso, la tasa de cambio baja y la moneda local se fortalece.
Ahora veamos cómo se da el efecto sobre la oferta monetaria de la compra y la venta de activos en moneda extranjera por parte del banco central. Como ya dijimos, en un esquema de tasa de cambio fija el banco central debe garantizar que el precio de la divisa permanezca constante.
Supongamos, por ejemplo, que la economía recibe una avalancha de dólares por las exportaciones de un producto que tiene altos precios en el mercado mundial —como ha sucedido con el petróleo en los últimos años—; en ese caso el precio de las divisas tenderá a bajar porque hay una gran oferta de ellas, es decir, hay una tendencia hacia la revaluación de la moneda local.
En tal caso el banco central tendrá que intervenir en el mercado comprando divisas para que su precio no caiga, pagando por ellas con moneda local; compra de divisas que aumentará la cantidad de dinero que circula en la economía.
Si este caso se registra en un régimen de tasa de cambio flexible, el banco central no tiene que intervenir en el mercado cambiario, y por lo tanto no se altera la cantidad de dinero de la economía. El precio de la divisa bajará porque su oferta es mayor que su demanda, lo que significa que la tasa de cambio se reducirá. En la medida en que cuesta menos una unidad de moneda extranjera, el precio en moneda local de los bienes importados disminuirá, lo cual puede además reducir el precio de los bienes producidos localmente.
LA INFLACIÓN
La inflación es un aumento sustancial, persistente y sostenido del nivel general de precios de una economía a través del tiempo. Es importante tener en cuenta que sólo hay inflación cuando se da un aumento en la mayoría de los precios de una economía, y no un incremento aislado o temporal en el precio de un solo producto o de un conjunto de productos.
La inflación se mide a través del índice de precios al consumidor (IPC), que es una medida del costo de vida en una economía a partir de los cambios en los precios de los bienes y servicios que consumen las personas; en este sentido, la inflación es un promedio y por eso se necesita que la mayoría de productos aumente de precio de manera significativa para que haya inflación. En Colombia el cálculo y el análisis de la evolución del IPC son realizados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Para realizar el cálculo del IPC el DANE construye la canasta familiar con base en una encuesta de ingresos y gastos que se realiza en todo el país; así, la canasta familiar contiene el conjunto de bienes y servicios que consume una familia colombiana típica.
¿Por qué se puede dar un aumento generalizado en los precios?
Existen varias causas potenciales: la primera, y la más importante, es un aumento generalizado en la demanda, como el que se genera cuando la cantidad de dinero crece de manera desmedida, cuando hay una bonanza exportadora o cuando se desborda el gasto del gobierno. Las otras causas se relacionan con un aumento excesivo de los costos de producción, que puede ser generado por diversos factores como el desabastecimiento de materias primas, una guerra o una catástrofe natural. También es posible que la economía no funcione correctamente, como sucede cuando hay un excesivo nivel de endeudamiento del país o cuando el gobierno no puede responder por sus gastos.
Concentraremos nuestra discusión en la inflación causada por un aumento de la demanda, pues está estrechamente relacionada con la disponibilidad de dinero en la economía. Para que se dé un aumento de la demanda es necesario que aumente la cantidad de dinero que la gente tiene para gastar; así, si en un momento del tiempo los ingresos de las personas son constantes, ¿cómo puede aumentar el dinero que tienen para gastar? Existen varias opciones. Por ejemplo, puede ser que la tasa de interés sea tan baja que las personas prefieran gastar sus ahorros que mantenerlos en las entidades financieras recibiendo esos bajos intereses; de otra parte, en un escenario de ese tipo es probable que incluso las personas que no tienen ahorros decidan endeudarse para gastar porque el costo del crédito es muy bajo.
Por estos motivos, el banco central debe controlar la cantidad de dinero que circula en la economía, pues si crece excesivamente puede estimular la demanda más de lo deseado, y puede generar un aumento desmedido de los precios.
Ahora bien: ¿por qué es tan importante que no se genere un aumento excesivo en los precios?. Es importante evitar la inflación ya que ésta nos afecta a todos de manera negativa.
COSTOS DE LA INFLACIÓN
La inflación nos afecta a todos porque perdemos poder adquisitivo en la medida en que nuestros ingresos son constantes en un momento del tiempo. El poder adquisitivo es la capacidad que tienen las personas para comprar productos con su ingreso; dicha capacidad está determinada por el dinero con que las personas cuentan en un momento dado y por los precios de los productos que suelen consumir.
Si durante un período de tiempo la cantidad de dinero de que disponen no aumenta al mismo ritmo que los precios, la gente no podrá comprar todos los bienes que antes compraba con ese mismo dinero: esto quiere decir que las personas han perdido poder adquisitivo.
Las personas que tienen un ingreso fijo son las que más pierden cuando aumentan los precios; por ejemplo, los asalariados pierden porque cuando el IPC aumenta, ven disminuida su capacidad de compra.
Algo parecido sucede con los pensionados que también reciben una suma fija; también pierden quienes tienen ahorros en una entidad financiera que les da intereses fijos, porque cada vez reciben un dinero que tiene un menor poder de compra.
Adicionalmente, la inflación no sólo afecta las condiciones de vida de las personas sino que va minando su confianza en la moneda que circula en la economía; en efecto, si con un billete de diez mil pesos puedo comprar ahora la mitad de lo que compraba hace un mes, ya no valoro tanto ese billete como lo valoraba hace un mes. Esto es lo que sucede en las economías en las que la inflación se acelera y los precios crecen mes tras mes, e incluso día tras día.
Cuando el crecimiento de los precios supera la barrera del 100% anual se denomina hiperinflación. Ese tipo de procesos ha llevado a muchos países a cambiar sus monedas para restaurar la confianza del público y así lograr que la gente quiera mantener el dinero en sus manos. Esto no quiere decir que siempre que una economía entra en un período hiperinflacionario debe cambiar sus monedas, pero en la mayoría de los casos ha sucedido así. Buena parte de lo que alimenta un proceso de hiperinflación es el deseo de la gente de deshacerse de la moneda que ya no sirve como depósito de valor y cambiarla por objetos o por una moneda más fuerte. Esa necesidad de la gente de deshacerse de la moneda presiona aumentos en los precios y por esto el gobierno encuentra que una solución puede ser el cambio de moneda.
En situaciones menos severas que una guerra o una profunda crisis económica lo que sucede es que, simultáneamente con la moneda local, empieza a circular una moneda extranjera más sólida, como el dólar, por ejemplo, que tiene la capacidad de mantener su valor.
La inflación se mide a través del índice de precios al consumidor (IPC), que es una medida del costo de vida en una economía a partir de los cambios en los precios de los bienes y servicios que consumen las personas; en este sentido, la inflación es un promedio y por eso se necesita que la mayoría de productos aumente de precio de manera significativa para que haya inflación. En Colombia el cálculo y el análisis de la evolución del IPC son realizados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Para realizar el cálculo del IPC el DANE construye la canasta familiar con base en una encuesta de ingresos y gastos que se realiza en todo el país; así, la canasta familiar contiene el conjunto de bienes y servicios que consume una familia colombiana típica.
¿Por qué se puede dar un aumento generalizado en los precios?
Existen varias causas potenciales: la primera, y la más importante, es un aumento generalizado en la demanda, como el que se genera cuando la cantidad de dinero crece de manera desmedida, cuando hay una bonanza exportadora o cuando se desborda el gasto del gobierno. Las otras causas se relacionan con un aumento excesivo de los costos de producción, que puede ser generado por diversos factores como el desabastecimiento de materias primas, una guerra o una catástrofe natural. También es posible que la economía no funcione correctamente, como sucede cuando hay un excesivo nivel de endeudamiento del país o cuando el gobierno no puede responder por sus gastos.
Concentraremos nuestra discusión en la inflación causada por un aumento de la demanda, pues está estrechamente relacionada con la disponibilidad de dinero en la economía. Para que se dé un aumento de la demanda es necesario que aumente la cantidad de dinero que la gente tiene para gastar; así, si en un momento del tiempo los ingresos de las personas son constantes, ¿cómo puede aumentar el dinero que tienen para gastar? Existen varias opciones. Por ejemplo, puede ser que la tasa de interés sea tan baja que las personas prefieran gastar sus ahorros que mantenerlos en las entidades financieras recibiendo esos bajos intereses; de otra parte, en un escenario de ese tipo es probable que incluso las personas que no tienen ahorros decidan endeudarse para gastar porque el costo del crédito es muy bajo.
Por estos motivos, el banco central debe controlar la cantidad de dinero que circula en la economía, pues si crece excesivamente puede estimular la demanda más de lo deseado, y puede generar un aumento desmedido de los precios.
Ahora bien: ¿por qué es tan importante que no se genere un aumento excesivo en los precios?. Es importante evitar la inflación ya que ésta nos afecta a todos de manera negativa.
COSTOS DE LA INFLACIÓN
La inflación nos afecta a todos porque perdemos poder adquisitivo en la medida en que nuestros ingresos son constantes en un momento del tiempo. El poder adquisitivo es la capacidad que tienen las personas para comprar productos con su ingreso; dicha capacidad está determinada por el dinero con que las personas cuentan en un momento dado y por los precios de los productos que suelen consumir.
Si durante un período de tiempo la cantidad de dinero de que disponen no aumenta al mismo ritmo que los precios, la gente no podrá comprar todos los bienes que antes compraba con ese mismo dinero: esto quiere decir que las personas han perdido poder adquisitivo.
Las personas que tienen un ingreso fijo son las que más pierden cuando aumentan los precios; por ejemplo, los asalariados pierden porque cuando el IPC aumenta, ven disminuida su capacidad de compra.
Algo parecido sucede con los pensionados que también reciben una suma fija; también pierden quienes tienen ahorros en una entidad financiera que les da intereses fijos, porque cada vez reciben un dinero que tiene un menor poder de compra.
Adicionalmente, la inflación no sólo afecta las condiciones de vida de las personas sino que va minando su confianza en la moneda que circula en la economía; en efecto, si con un billete de diez mil pesos puedo comprar ahora la mitad de lo que compraba hace un mes, ya no valoro tanto ese billete como lo valoraba hace un mes. Esto es lo que sucede en las economías en las que la inflación se acelera y los precios crecen mes tras mes, e incluso día tras día.
Cuando el crecimiento de los precios supera la barrera del 100% anual se denomina hiperinflación. Ese tipo de procesos ha llevado a muchos países a cambiar sus monedas para restaurar la confianza del público y así lograr que la gente quiera mantener el dinero en sus manos. Esto no quiere decir que siempre que una economía entra en un período hiperinflacionario debe cambiar sus monedas, pero en la mayoría de los casos ha sucedido así. Buena parte de lo que alimenta un proceso de hiperinflación es el deseo de la gente de deshacerse de la moneda que ya no sirve como depósito de valor y cambiarla por objetos o por una moneda más fuerte. Esa necesidad de la gente de deshacerse de la moneda presiona aumentos en los precios y por esto el gobierno encuentra que una solución puede ser el cambio de moneda.
En situaciones menos severas que una guerra o una profunda crisis económica lo que sucede es que, simultáneamente con la moneda local, empieza a circular una moneda extranjera más sólida, como el dólar, por ejemplo, que tiene la capacidad de mantener su valor.
MECANISMO DE TRASMISIÓN DE LA POLÍTICA MONETARIA
Hasta este punto hemos analizado las principales funciones del banco central, y cómo se ejecuta la política monetaria; también hemos visto que la inflación es la principal consecuencia de un exceso de oferta de dinero en la economía, y que ésta es muy costosa para la gente. En esta sección profundizaremos un poco en los mecanismos de transmisión de la política monetaria y en la manera como las decisiones que toma el banco central tienen efecto sobre nuestra vida cotidiana.
Los mecanismos de transmisión pueden definirse como la cadena de acontecimientos que se inicia con la decisión del banco central de ajustar la cantidad de dinero que circula en la economía, y culmina con los cambios que se dan en el consumo, la producción, el empleo y los precios.
Como ya hemos visto, cuando el banco central quiere cambiar la cantidad de dinero de la economía puede adoptar varias medidas: una de ellas es la modificación de la tasa de descuento. Por ejemplo, si el banco central baja la tasa de descuento habrá un incentivo para que las entidades financieras ofrezcan más crédito; el efecto de esta decisión será un mayor volumen de dinero circulando en la economía. Esta medida también puede tener un impacto sobre la tasa de cambio si la gente decide usar ese dinero para comprar divisas; adicionalmente, la mayor cantidad de dinero en circulación aumentará la demanda por bienes y servicios, lo cual estimulará el aumento de la producción si la economía tiene recursos productivos ociosos. Por el contrario, si la economía no cuenta con suficientes recursos productivos disponibles, el aumento en la cantidad de dinero en circulación generará un aumento del nivel de precios y por ende una aceleración de la tasa de inflación.
Un análisis similar puede hacerse para otros instrumentos de la política monetaria como las OMA o los requerimientos de reserva, cuya aplicación termina afectando la cantidad de dinero de la economía; no obstante, el punto que queremos destacar ahora es que la magnitud de los efectos de la política monetaria no es predecible con total exactitud, como tampoco lo es el tiempo en que se dará esa repuesta.
Ambas cosas dependen de variables complejas asociadas con los procesos de decisión de los inversionistas, los consumidores y los productores en una economía en un momento determinado; además, existen otros factores que pueden influir en ese proceso —como problemas políticos internos o situaciones particulares de la economía mundial—
EL DILEMA DE LA POLÍTICA MONETARIA:
ENTRE EL CONTYROL A LA INFLACIÓN Y EL CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA
La política monetaria es una de las herramientas con que cuentan las autoridades económicas para alcanzar los objetivos de estabilizar la economía y garantizar su crecimiento. La estabilización abarca la búsqueda de altos niveles de empleo de los recursos y la estabilidad de los precios.
Para concluir esta guía recordemos algunas de las ideas que discutimos cuando analizamos la oferta monetaria, que nos permiten entender la importancia de la política monetaria y el dilema que enfrenta el banco central al ejecutarla.
Ya sabemos que un excesivo crecimiento de la cantidad de dinero genera inflación; en contraste, si la cantidad de dinero de una economía crece a un ritmo inferior al adecuado, se puede dar una desaceleración de la actividad económica y el consecuente desempleo.
Al analizar la teoría cuantitativa del dinero vimos que hay una estrecha relación entre la cantidad de dinero que circula en la economía (M) y los precios (P), tal como lo ilustra la ecuación (2). Esa relación se produce porque la teoría cuantitativa supone que la economía está en pleno empleo de sus recursos; así, en la medida en que la velocidad de circulación del dinero (V) sea constante y el producto (Q) no pueda crecer por el pleno empleo de los recursos, cualquier aumento de M se traducirá en un aumento en P. Bajo estas condiciones, si el banco central quiere controlar la inflación bastaría con controlar la cantidad de dinero que circula en la economía.
P = M × V / Q (2)
Donde:
M es la cantidad de dinero
V es la velocidad de circulación del dinero
P es el nivel general de precios de la economía
Q es el producto de la economía
Sin embargo, cuando la economía no está en pleno empleo es posible que al aumentar la cantidad de dinero (M) se dé un efecto positivo sobre el producto (Q), es decir que es posible que se estimule la actividad económica y por tanto se incremente el empleo de los recursos.
¿Cómo puede suceder esto? Esto sucede si al aumentar la cantidad de dinero que circula en la economía la tasa de interés baja; así, cuando esto sucede se pueden generar varios efectos que tienen un impacto positivo sobre el producto (Q): uno de esos efectos es que la gente aumente el consumo, pues ya no es tan atractivo ahorrar; otro puede ser que las empresas pidan créditos para financiar incrementos en la producción; también puede suceder que sean las personas las que quieran endeudarse para consumir más.
Teniendo en cuenta esas consideraciones, el banco central debería aumentar la cantidad de dinero lo suficiente como para estimular la actividad productiva, pero no tanto como para generar inflación. Esta acción es compleja pues no es fácil determinar cuándo la economía se acerca al pleno empleo, por tanto, el banco central corre el riesgo de aumentar la cantidad de dinero excesivamente, de modo que ya no se genere un impacto positivo sobre el crecimiento de la economía sino que se produzca inflación. En conclusión, este es el principal dilema que un banco central enfrenta permanentemente.
* El dinero y la política monetaria / Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, Mauricio Reina, Sandra Zuluaga, Marcela Rozo; ilustradores Rubén Romero, Gabriel Pulido. - Bogotá: Banco de la República. Departamento de Comunicación Institucional, 2006.
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